Jedną z głównych zasad postępowania przed organem administracji publicznej jest jawność. Prawo wglądu do akt sprawy należy do podstawowych uprawnień procesowych strony, zaś jego realizacja stanowi gwarancję zasady ogólnej wysłuchania strony wyrażonej w art. 10 KPA.
Przewidziany w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (ustawa okik) wyjątek od zasady jawności postępowania, uzasadniany potrzebą ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, może w znaczący sposób ingerować w prawo strony do obrony w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Wydane ostatnio postanowienie Sądu Apelacyjnego (SA) w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. może mieć istotny wpływ na sytuację procesową przedsiębiorców domagających się dostępu do utajnionych przed nimi dowodów, umożliwiając im merytoryczną weryfikację zasadności ograniczenia ich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy okik, UOKiK może w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego, załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak i również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Rozstrzygnięcie w ww. materii wydawane jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów („SOKiK”). Według stanowiska prezentowanego dotychczas w orzecznictwie (np. sygn. akt VI ACz 1735/05, niepubl., VI ACz 627/06 niepubl., XVII Amz 21/06 niepubl.), postanowienie SOKiK w przedmiocie zażalenia na postanowienie UOKiK dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa nie podlega zaskarżeniu do sądu II instancji. Wskazuje się, że dopuszczalność zaskarżania postanowień SOKiK, jako sądu I instancji reguluje art. 394§1 kpc, zgodnie z którym zażalenie do sądu II instancji przysługuje na postanowienia kończące postępowanie w sprawie oraz na postanowienia w sprawach wpadkowych wyraźnie wskazane w tym przepisie. Postanowienie SOKiK rozstrzygające zażalenie na postanowienie UOKiK obejmuje natomiast kwestię wpadkową, co wynika z incydentalnego charakteru postanowienia UOKiK w przedmiocie tajemnicy przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie SOKiK nie kończy postępowania w sprawie, gdyż nie zamyka całej sprawy, ani nie zamyka drogi do wydania wyroku. Postanowienie to nie zostało również wymienione w katalogu postanowień określonym w art. 394 kpc., ani w przepisach szczególnych – jako podlegające zaskarżeniu.
Zarysowana powyżej utrwalona linia orzecznictwa została przełamana postanowieniem SA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt: VII AGz 667/18). W rozstrzygnięciu tym sąd uznał, że na postanowienie SOKiK oddalające lub uwzględniające zażalenie na postanowienie UOKiK dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, przysługuje zażalenie do sądu II instancji na podstawie art. 367 § kpc w zw. z art. 47932 § 2 kpc. Uzasadniając swoje stanowisko SA w Warszawie zwrócił uwagę, że postępowanie przed SOKiK, w tym wszczęte wniesieniem zażalenia na postanowienie UOKiK, jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (wyroki w sprawach o sygn. akt. I CKN351/99 oraz sygn. akt III SZP 1/08). Zażalenie na postanowienie UOKiK dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, analogicznie jak odwołanie od decyzji UOKiK spełnia rolę pozwu, który jest rozpoznawany w zwykłym trybie procesowym w sprawach cywilnych. Celem, jakiemu powinno służyć wniesienie do SOKiK zażalenia na postanowienie UOKiK dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, jest zatem przeprowadzenie pełnej sądowej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ antymonopolowy. Przeprowadzenie tej kontroli przez sąd w postępowaniu cywilnym związane jest z koniecznością zapewnienia stronom postępowania sądowego pełnych gwarancji procesowych, w tym prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji (art. 78 Konstytucji RP). Pozbawienie stron uprawnienia do żądania weryfikacji przez sąd wyższej instancji rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym byłoby naruszeniem norm ustrojowych.
SA w Warszawie zwrócił również uwagę, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zażalenia na postanowienie UOKiK dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotem rozpoznania przez sąd jest wyłącznie analiza zasadności tego zażalenia, tj. ocena, czy rozstrzygnięcie UOKiK było prawidłowe. Odpowiednie stosowanie przepisów kpc do zażaleń dotyczących odwołań od decyzji UOKiK prowadzi do wniosku, że w razie uwzględnienia zażalenia, SOKiK uchyla zaskarżone postanowienie albo zmienia je w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Oznacza to, że postanowienie SOKiK rozpoznające zażalenie merytorycznie nie jest postanowieniem o charakterze incydentalnym, lecz rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. W konsekwencji, postępowanie sądowe wszczęte zażaleniem na postanowienie UOKiK, które zostało wydane obok decyzji kończącej postępowanie administracyjne, jest odrębnym postępowaniem sądowym względem (ewentualnego) postępowania sądowego wszczętego z odwołania od decyzji. Postanowienie SA w Warszawie jest kolejnym wydanym w ostatnim okresie rozstrzygnięciem dotyczącym relacji pomiędzy koniecznością zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed UOKiK a prawem strony do obrony, które jest realizowane m.in. poprzez możliwość zapoznania się z aktami sprawy.. Sąd Najwyższy („SN”) w opublikowanym w marcu br. roku wyroku poddał krytyce zbyt częste wykorzystywanie przez UOKiK przepisów pozwalających ograniczać stronom prawo wglądu do akt (sygn. akt III SK 38/16). Kwestia zachowania przez UOKiK rozsądnych granic w ograniczaniu stronom prawa wglądu w materiał dowodowy załączony do akt jest w szczególności istotna. Jak wynika z orzecznictwa UE (wyrok w sprawie T-30/91, Solvay przeciwko Komisji), niedopuszczalne jest stwierdzenie naruszenia prawa konkurencji na podstawie informacji, do których jedna ze stron nie miała dostępu (oraz w konsekwencji nie mogła się do nich ustosunkować) a informacje te były obciążające dla tej strony.
Komentowane postanowienie tworzy podstawy dla pełniejszego zabezpieczenia gwarancji procesowych stron zmierzających do realizacji wskazówek SN wobec UOKiK. Jak zauważa się w literaturze, w dotychczasowym orzecznictwie SOKiK (nie podlegającym weryfikacji instancyjnej) prawo strony do bycia wysłuchanym i szczególny (wyjątkowy) charakter możliwości ograniczania prawa wglądu do akt sprawy nie były zawsze uwzględniane w wystarczającym stopniu. Dwuinstancyjny model weryfikacji rozstrzygnięć UOKiK w przedmiocie ograniczenia prawa strony wglądu do akt postępowania, za jakim opowiedział się SA w Warszawie, stwarza tymczasem możliwość pełniejszej kontroli i eliminowania ewentualnych pomyłek, co przekłada się na wyższy standard ochrony praw przedsiębiorców.
Przyjęcie w orzecznictwie stanowiska wyrażonego w postanowieniu może jednocześnie wpłynąć na ekonomikę i szybkość postępowań rozpatrywanych przez UOKiK, wydłużając czas trwania procedury administracyjnej. Wydaje się jednak, że w sytuacji konfliktu pomiędzy zasadą szybkości postępowania oraz pełną gwarancją ochrony prawa strony do bycia wysłuchanym czas, w jakim organ antymonopolowy powinien wydać decyzję merytoryczną nie powinien być traktowany priorytetowo. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej wyroku SN.
Szanse na wypowiedzenie się w trybie art. 390 kpc (istotne zagadnienie prawne) w sprawie stanowiska zajętego w komentowanym postanowieniu może mieć także SN. Dotychczasowe orzecznictwo SN (sygn. akt III SZP 1/08 oraz III SZP 3/15) sugeruje, że jeżeli zagadnienie odnoszące się do dopuszczalności zaskarżenia postanowień SOKiK dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa będzie rozstrzygane przez SN, sąd ten potwierdzi prawidłowość wydanego przez SA w Warszawie rozstrzygnięcia.
dr Jarosław Łukawski, radca prawny, senior counsel, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Joanna Marek, radca prawny, starszy prawnik, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
