Nieruchomość rolna, ze względu na niejasną interpretację jej definicji, zmienne orzecznictwo oraz różną praktykę oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, przypomina pole minowe. Pominięcie wymogów stawianych przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego przy jej nabyciu może prowadzić do nieważności umowy.
Każdy ma pewne wyobrażenie o nieruchomości rolnej. Najpewniej za wieszczem myślimy o „polach malowanych zbożem rozmaitem”, „fali łąk szumiących”, czy nieruchomości, gdzie stoi „lamus, spichrz, gumno, obora i stajnie”. Jednak określenie tego, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną, bywa znacznie trudniejsze i mniej intuicyjne w przypadku na przykład:
- większego niezabudowanego nieużytku przy centrum handlowym,
- porośniętej chaszczami rezerwy terenowej na rozbudowę fabryki, czy
- asfaltowego parkingu, który z jakichś powodów w ewidencji gruntów i budynków (EGIB) oznaczony jest jako użytek rolny.
Trudność ta ma praktyczne znaczenie dla określenia praw i obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r.) – zwłaszcza jego praw (i ich potencjalnych ograniczeń) w przypadku transakcji mających za przedmiot:
- nieruchomości (w tym prawo użytkowania wieczystego);
- akcje lub udziały w spółkach będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości o powierzchni co najmniej 5 ha (w tym podwyższenia kapitału zakładowego).
Definicja nieruchomości rolnej…
Nieruchomość rolna w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego jest zdefiniowana poprzez odwołanie się do definicji zawartej w art. 461 kodeksu cywilnego. Za nieruchomość rolną, na gruncie ustawy, rozumie się nieruchomość, która:
- jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, a przy tym
- nie jest położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.
… i trudności interpretacyjne
W praktyce stosowania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego największe wątpliwości interpretacyjne wywołuje zwrot: „może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie”. Trudno bowiem znaleźć jasne kryteria, które pozwoliłyby oddzielić nieruchomości, które mogą być wykorzystywane do działalności rolniczej, od tych, które nie nadają się do takiego wykorzystania. Próbę uporządkowania sytuacji podjęto wydając 27 lutego 2020 r.
Wspólne stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oraz Krajowej Rady Notarialnej” w sprawie stosowania u.k.u.r. Potwierdzono tam, że:
1. na gruncie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, o charakterze nieruchomości jako rolnej decyduje definicja z art. 461 kodeksu cywilnego;
2. ustawa nie wprowadza domniemania, że brak planu zagospodarowania przestrzennego lub jego nieaktualność przesądza o tym, że nieruchomość jest rolna;
3. dane zawarte w EGIB mają jedynie znaczenie pomocnicze;
4. zakresem ustawy nie są objęte nieruchomości, które ze względu na ich charakter nie są, ani nie mogą być wykorzystywane na cele działalności wytwórczej w rolnictwie np. nieruchomości pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. Lektura tego dokumentu prowadzi do wniosku, że określenie rolnego lub nierolnego charakteru nieruchomości wymaga, za każdym razem, zbadania jej stanu faktycznego w celu określenia, czy możliwe jest jej wykorzystanie do działalności rolniczej.
Podobne stanowisko co do definicji nieruchomości rolnej przyjął też (już wiele lat temu) Sąd Najwyższy. (wyrok SN z 2 czerwca 2000 r. sygn. II CKN 1957/98) Takie – w pełni funkcjonalne i odformalizowane – podejście należy uznać za racjonalny punkt wyjścia. Ustawodawca nie przewidział jednak, że taka funkcjonalna definicja będzie powodować ogromne problemy w sferze tzw. pewności prawa.
Innymi słowy, nie zadbano o to, żeby obywatel mógł z łatwością dowiedzieć się, jaki jest status prawny jego nieruchomości (czy obszerny trawnik – np. o powierzchni 0,4 ha – przy jego zakładzie przemysłowym stanowi nieruchomość rolną, czy też nie).
Niemal wszędzie można wyobrazić sobie warzywną grządkę, czy pasącą się pojedynczą owcę. Czy to wystarczy, by uznać, że trawnik w centrum miasta jest nieruchomością rolną? Dodatkowo, niestety, metodologia wskazana we Wspólnym stanowisku nie zawsze znajduje zastosowanie w praktyce. Aktualnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zdają się podążać w kierunku formalizmu polegającego na przypisywaniu nadmiernej – przesądzającej – roli danym zawartym w EGIB.
Rola ewidencji gruntów i budynków
Dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego ( np. wyrok SN z 15 listopada 2001 r. sygn. II CKN 440/01) potwierdzało tezę wyrażoną we Wspólnym stanowisku: żeby nieruchomość została uznana za rolną, w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, musi być możliwe prowadzenie na niej racjonalnej i ekonomicznie opłacalnej działalności rolniczej. Kluczową cechą nieruchomości, przesądzającą o rolnym charakterze, jest jej przydatność do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Według Sądu Najwyższego cecha ta zakłada istnienie celowej i zorganizowanej aktywności ludzkiej (najczęściej właściciela) ukierunkowanej na produkowanie w dziedzinie rolnictwa. Sytuacja zmieniła się w ostatnim czasie, za sprawą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 23 lipca 2021 r. sygn. I OSK 34/21), gdzie nazbyt dowartościowano rolę oznaczenia użytków gruntowych w EGIB.
W orzeczeniach tych podkreślono, że w przypadkach, gdy nieruchomość rolna nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w EGIB oznaczona została jako użytki rolne, to należy ją obligatoryjnie traktować jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 kodeksu cywilnego, a co za tym idzie za nieruchomość rolną w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Takie podejście ignoruje cechę nieruchomości rolnej, która w wyżej przytoczonym orzecznictwie SN była podkreślana jako kluczowa, tzn. możliwość prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej.
Może być przecież tak, że grunt oznaczony w EGIB jako rolny nie będzie jednocześnie nadawał się do prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej (z najróżniejszych względów – od powierzchni, przez kształt działki, aż po faktyczne zabudowanie go lub zalesienie). Z drugiej strony, na gruncie innych ustaw, m.in. ustawy o lasach czy ustawy o drogach publicznych w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano pomocniczy charakter oznaczenia użytku w EGIB oraz nieaktualność danych w EGIB .
Orzecznictwo na gruncie ustawy o lasach podkreśla, że o określeniu nieruchomości jako leśnej bądź nie, decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który był wykorzystywany w chwili zawarcia umowy (np. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r. sygn. IV CSK 358/08, wyrok SN z 28 stycznia 2010 r. sygn. I CSK 258/09). Zgodnie z tymi wyrokami oznaczenie gruntu w EGIB powoduje jedynie powstanie domniemania o jej faktycznym przeznaczeniu, jednak to domniemanie może być obalone za pomocą innych dowodów.
Wnioski z praktyki
Oznaczenie gruntów w EGIB już przed wydaniem wspomnianych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego miało decydujące znaczenie w niektórych postępowaniach prowadzonych przez KOWR. Chodzi zwłaszcza o postępowania, w których Dyrektor Generalny KOWR jest jedynie zawiadamiany o przysługującym mu prawie pierwokupu (przy sprzedaży nieruchomości) lub nabycia nieruchomości (np. nieruchomość rolna jest przenoszona w wyniku zawarcia innej umowy niż umowa sprzedaży np. umowy darowizny albo w wyniku podziału spółki).
W tych przypadkach charakter nieruchomości KOWR ocenia wyłącznie na podstawie wypisów z EGIB przesyłanych przez zbywcę lub nabywcę do KOWR. Urzędnicy KOWR nie dokonują oceny faktycznego wykorzystania nieruchomości na podstawie wizji lokalnej lub na podstawie innych środków, które mogłyby pomóc w tej ocenie.
Taka praktyka musi budzić opór – może bowiem prowadzić do oferowania KOWR (Skarbowi Państwa) nieruchomości, które w żaden sposób nie mogą być przydatne do prowadzenia działalności rolniczej (jak choćby powoływany już wyżej przykładowo asfaltowy parking, którego oznaczenie nie zostało zaktualizowane w ewidencji gruntów). Z naszego doświadczenia wynika, że również w ramach postępowań dotyczących wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej, w których w poprzednich latach prowadzono postępowanie dowodowe dotyczące rolnego charakteru nieruchomości, urzędnicy w niektórych oddziałach terenowych KOWR zaczęli oceniać nieruchomości wyłącznie przez pryzmat ich oznaczenia w EGIB.
W takich przypadkach, jeśli nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji jest określona jako użytek rolny KOWR uznaje, że ma do czynienia z nieruchomością rolną (niezależnie od tego, czy jest ona faktycznie przydatna do prowadzenia działalności rolniczej). Z drugiej strony, w naszej praktyce mieliśmy do czynienia z uznaniem za rolną nieruchomości, która w EGIB opisana była jako „inne tereny zabudowane” (a więc jako grunt nierolny). Oznacza to, że moc dowodowa EGIB działa tylko w jedną stronę – gdy grunt w EGIB jest oznaczony jako rolny, a więc gdy jest to wygodne dla KOWR.
WAŻNE!
Obecna praktyka decydowania o rolnym bądź nierolnym charakterze nieruchomości, w postępowaniach w sprawie zgody na zbycie nieruchomości różni się w zależności od oddziału terenowego. Nie da się jednak wykluczyć, że wraz z rozpowszechnieniem się tez zawartych w nowym orzecznictwie sądów administracyjnych, podejście KOWR będzie zmieniało się – na gorsze – w całej Polsce.
Ze względu na niejasną interpretację definicji nieruchomości rolnej, zmienne orzecznictwo oraz różną praktykę oddziałów terenowych tematyka nieruchomości rolnych przypomina pole minowe. Nie można bowiem zapominać, że pominięcie wymogów stawianych przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego może prowadzić do bardzo poważnych konsekwencji.
Nieważne jest nabycie nieruchomości rolnej, udziału bądź części udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, nabycie akcji i udziałów w spółce prawa handlowego będącej właścicielem nieruchomości rolnej dokonane niezgodnie z przepisami ustawy (art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).
Kierunek zmian
Praktyka stosowania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w ostatnich latach i liczne postępowania, które prowadziliśmy przed KOWR, skłaniają nas do sfomułowania kilku propozycji zmian w ustawie. Stosowanie szerokiej – funkcjonalnej – definicji nieruchomości rolnych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego jest zrozumiałe z uwagi na to, że zastosowanie definicji węższej mogłoby prowadzić do obchodzenia ustawy i braku realizacji jej podstawowych założeń i celów. Nieakceptowalne i nieżyciowe (formalizm) byłoby stałe związanie definicji nieruchomości rolnej z oznaczeniem nieruchomości w ewidencji gruntów. Dane ujawnione w ewidencji często są nieaktualne i trudno oczekiwać, że w najbliższej przyszłości mogłoby się to zmienić.
WAŻNE!
Z uwagi na mało precyzyjną definicję nieruchomości rolnej w ustawie oraz niejednolitą praktykę, a także sprzeczne orzecznictwo wskazane wydaje się wprowadzenie do u.k.u.r. dodatkowej procedury, w której właściciele lub użytkownicy wieczyści mogliby uzyskać oficjalną i wiążącą interpretację dyrektora generalnego KOWR co do rolnego charakteru konkretnej nieruchomości.
Co istotne, taka interpretacja powinna być wydawana w postępowaniu administracyjnym, gdzie możliwe byłoby prowadzenie postępowania dowodowego. Musiałaby też mieć wiążący charakter, a jej zaskarżenie powinno być możliwe do organu drugiej instancji lub bezpośrednio do sądu administracyjnego. Pod tym względem ciekawym wzorcem mogłaby być regulacja dotycząca uzyskiwania interpretacji podatkowych.
Obecnie trzeba porzucić literackie wyobrażenie o nieruchomości rolnej. Jeśli ktokolwiek planuje dziś transakcję i w jej ramach mają być przenoszone jakiekolwiek nieruchomości lub udziały albo akcje spółek handlowych, które są właścicielami (lub użytkownikami wieczystymi) jakichkolwiek nieruchomości, konieczna jest dokładna analiza potencjalnie rolnego charakteru każdej nieruchomości – najlepiej dokonana przez prawników znających praktykę KOWR i orzecznictwo sądów.
W ramach tej analizy można też często poszukać sposobu, jak przeprowadzić transakcję i uniknąć sankcji nieważności przewidzianej w art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Rzeczpospolita; autorzy: Bartłomiej Dębski, Michał Oleś
