Organ wydający pozwolenie na budowę nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i oceny jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2018 r. (sygn. Il 0SK2057/17), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. Il SA/ Gd 452/16), na mocy którego sąd I instancji uchylił decyzję wojewody pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję prezydenta miasta Gdańska w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Zgoda konserwatora zabytków…
Prezydent miasta Gdańska wydał na rzecz inwestora pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę tarasu werandą, nad pierwszą kondygnacją nadziemną kamienicy, w celu poszerzenia istniejącej powierzchni mieszkalnej, oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą. Pozwolenie to wydane zostało w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany z lutego 2015 r. Kamienica położona jest na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny miasta Gdańska.
Ponadto, teren ten stanowi fragment obszaru objętego decyzją Prezydenta RP uznanego za pomnik historii. Ze względu na wymagania z zakresu ochrony konserwatorskiej, na prowadzenie planowanych robót inwestor z obowiązany był uzyskać stosowną decyzję konserwatora zabytków. Decyzją z lipca 2013 r. wojewódzki konserwator zabytków w Gdańsku pozwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych. Pozwolenie to konserwator zabytków wydał w oparciu o dokumentację z kwietnia 2013 r., stanowiącą załącznik do wspomnianej decyzji.
… i odwołanie przeciwników inwestycji
Od decyzji prezydenta miasta Gdańska w przedmiocie pozwolenia na budowę odwołanie złożyli przeciwnicy inwestycji. Jednak organ odwoławczy wojewoda pomorski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Następnie, przeciwnicy inwestycji złożyli skargę na decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA). W skardze zarzucili oni, że zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny. Nie zawiera on analizy konstruktora dotyczącej wpływu wykonania nadbudówki na obciążenia statyczno-wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów. Ponadto, nie zawiera on oceny technicznej obejmującej aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu.
WSA: trzy wady decyzji
Po rozpoznaniu skargi WSA wydał wyrok uchylający zarówno decyzję wojewody, jak i decyzję prezydenta miasta Gdańska. Uchylając je, WSA stwierdził, że są dotknięte trzema podstawowymi wadami.
Po pierwsze, decyzje udzieliły pozwolenia na budowę dla inwestycji, co do której inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem konserwatorskim. WSA zwrócił uwagę, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył projekt budowlany z 2015 r., co do którego organ ochrony zabytków nie wypowiedział się w decyzji z 2013 r. Innymi słowy, projekt budowlany z lutego 2015 r. nie był objęty pozwoleniem konserwatorskim, który zatwierdzał roboty opisane w innym projekcie z kwietnia 2013 r. Zdaniem sądu jedynie konserwator zabytków jest władny ocenić w ramach swoich kompetencji, czy oba projekty różnią się znacznie, czy też nie. Obowiązek posiadania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty budowlane na przedmiotowym terenie wynika z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, a pozwolenie to powinno zostać wydane przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wydane decyzje naruszały zatem art. 39 ust. 1 w z w. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Po drugie, zdaniem WSA z uwagi na zarzuty dotyczące charakterystyki konstrukcyjnej budynku objętego inwestycją, w sprawie administracyjnej konieczne było zlecenie i przedłożenie organom ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z pominięciem nakazania sporządzenia i przedłożenia tej ekspertyzy stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i § 206 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po trzecie, organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny były przeanalizować, czy w sprawie zachodzi potrzeba przedłożenia przez inwestora w ramach dokumentacji projektowej wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych dla przedmiotowej inwestycji. Organy w ogóle nie analizowały potrzeby przedłożenia tej dokumentacji, co stanowi naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.
NSA: ekspertyza nieobowiązkowa
Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (NSA). NSA skargę tę oddalił. Sąd ten uznał, że wyrok WSA, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i dlatego nie zasługuje na uchylenie.
Zdaniem NSA, organy administracji nie miały w analizowanej sytuacji obowiązku nakazania sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu posadowienia budynku. Sąd zwrócił uwagę, że uprawnienia kontrolne organów administracji, które prowadzą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy), a także z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast sprawdzenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Od 11 lipca 2003 r., gdy weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Od tej daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt budowlany.
Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale także dla organu administracji, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie projektant ocenił, że rozwiązania projektowe są wystarczające dla zapewnienia właściwego bezpieczeństwa wźzakresie statyki budynku, to organy nie miały obowiązku nakazać sporządzenia dodatkowo ekspertyzy technicznej. Podobnie też, jeżeli projektant nie widział potrzeby włączenia do dokumentacji projektowej wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych, to organ architektoniczno-budowlany sam w ten projekt nie mógł ingerować.
Zdaniem NSA miał rację sąd I instancji uznając, że w przedmiotowej sprawie brakowało pozwolenia konserwatora zabytków. Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków z lipca 2013 r. dotyczyła rozwiązań budowlanych zawartych w dokumentacji z kwietnia 2013 r., co wynika wprost z tej decyzji. Tymczasem do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono inny projekt budowlany z lutego 2015 r„ co do którego organ konserwatorski nie wypowiedział się. W takim stanie rzeczy decyzja wojewody i prezydenta miasta Gdańska naruszyły art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Na kanwie stanu faktycznego leżącego u podstaw komentowanego wyroku rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się słuszne. Sąd ten stanął na stanowisku, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien badać zgodności rozwiązań projektowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem NSA za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami odpowiada projektant (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Ma on również obowiązek zapewnienia sprawdzenia tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego). W świetle stanowiska NSA organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę winien jedynie sprawdzić „kompletność” projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W mojej ocenie tezy postawionej przez NSA nie można rozciągać na wszystkie przypadki dotyczące zatwierdzania projektu budowlanego przez organ. Należy bowiem mieć na uwadze regulacje, które przyznają kompetencję także organowi administracji architektoniczno-budowlanej do badania zgodności całego projektu budowlanego (a zatem także projektu architektoniczno-budowlanego) z przepisami. W art. 81 ust. 1 pkt 1 lite) Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola na przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności „zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej”. Oznacza to, że organ nie tylko nie jest pozbawiony kompetencji w zakresie badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, ale też, na co wskazuje cytowany przepis, należy to do jego podstawowych obowiązków.
Sygnatura akt: Il 0SK 2057/17
