Gdy doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem należy nałożyć na inwestora. A jeśli utracił on tytuł prawny do nieruchomości, nakaz należy skierować do jej nowego właściciela.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. (II OSK 249/17), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 r. (sygn. II SA/Kr 1620/15). Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. W październiku 1999 r. inwestorzy uzyskali decyzję prezydenta miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową. Inwestorzy przystąpili do realizacji robót budowlanych. Jednak w toku inwestycji doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Inwestorzy sprzedali następnie udziały w nieruchomości na rzecz osób trzecich.
Projekt budowlany zamienny
W związku z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia w określonym w decyzji terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla ww. inwestycji.
Jak wskazał PINB, w sytuacji gdy doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz określić termin wykonania tego obowiązku.
Podmioty zobowiązane do wykonania tego obowiązku wskazane zostały w art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem PINB obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego należy w przedmiotowej sytuacji nałożyć na współwłaścicieli nieruchomości, a nie na inwestorów.
Od tej decyzji współwłaściciele nieruchomości złożyli odwołanie. Jednak organ odwoławczy – małopolski wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) – utrzymał decyzję PINB w mocy.
Konsekwencje sprzedaży nieruchomości
Od decyzji WINB jeden ze współwłaścicieli nieruchomości złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA podzielił jednak stanowisko organów administracji i oddalił tę skargę. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego powinien być nałożony na współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy sprzedali bowiem nieruchomość i obecnie nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, który umożliwiłby wykonanie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego.
Od wyroku WSA jeden ze współwłaścicieli nieruchomości złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podniósł, że w przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się przez kilkanaście lat. W tym czasie inwestorzy, mając świadomość niezgodności inwestycji z prawem, zbyli udziały w nieruchomości na rzecz obecnych współwłaścicieli. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przy zakupie nieruchomości nie został poinformowany o niezgodności z prawem budowlanym, a wręcz została zapewniony o braku wad prawnych wyodrębnionego lokalu.
Zdaniem skarżącego współwłaściciela, gdy w świetle prawa dochodzi do sprzedaży przez inwestorów udziału w nieruchomości, na której inwestor wykonał roboty budowlane z przekroczeniem zatwierdzonego projektu budowlanego, za które to odstępstwo inwestor nie ponosi żadnej odpowiedzialności, a odpowiedzialność ta spada na współwłaścicieli nieruchomości, to zdaniem skarżącego stoi to w sprzeczności zarówno z interesem społecznym jak interesem jednostkowym obecnych współwłaścicieli nieruchomości.
NSA nie podzielił argumentów skarżącego i oddalił skargę kasacyjną. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie dla ustalenia podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, należy sięgnąć do cytowanego powyżej art. 52 Prawa budowlanego. Przy czym przepis ten wymienia te podmioty w ściśle określonej kolejności. Są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Inwestorzy nie mają obecnie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, a zatem nałożenie na nich obowiązku przedstawienia projektu zamiennego (a w dalszej kolejności ewentualnie wykonania innych czynności) mogłoby okazać się niewykonalne. Tym samym wspomniany obowiązek powinien obciążać współwłaścicieli nieruchomości.
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Na pierwszy rzut oka omawiany wyrok wydawać się może niesprawiedliwy. Nakaz przedstawienia zamiennego projektu budowlanego (co jest swoistą „sankcją” za przekroczenie zakresu pierwotnego projektu budowlanego) nałożony został nie na sprawcę, który spowodował wykonanie robót budowlanych z odstępstwem od projektu – tj. na inwestorów, lecz na współwłaścicieli nieruchomości. Wyrok jednak odpowiada prawu. Cytowany przez sądy i organy administracji art. 52 Prawa budowlanego wymienia w określonej kolejności podmioty, które należy obciążyć obowiązkiem przedstawienia projektu zamiennego. W pierwszej kolejności obowiązek ten należy nałożyć na inwestora. W omawianym wyroku – wpisującym się w ustabilizowaną linię orzeczniczą – dano wyraz pragmatycznemu podejściu do ustalenia kręgu podmiotów, na które nakłada się obowiązki z zakresu Prawa budowlanego. Słusznie uznano, że skoro inwestorzy obecnie nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości (ponieważ uprzednio ją sprzedali), to nie można realnie oczekiwać, że będą w stanie wykonać obowiązki, które sprowadzają się do „wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem”.
Omawiany wyrok skłania również do innej refleksji. Mianowicie, wskazuje on, jak istotne jest przeprowadzenie badania audytowego przed nabyciem nieruchomości w celu ustalenia m.in., czy nieruchomość została zabudowana zgodnie z prawem, a zatem, czy jej nabycie wiąże się z ryzykami prawnymi. Przeprowadzenie audytu nieruchomościowego w wielu przypadkach pozwala na zidentyfikowanie określonego ryzyka prawnego, a tym samym umożliwia znalezienie właściwego rozwiązania jeszcze przed sfinalizowaniem transakcji.
