Rzeczpospolita, autorzy: Zbyszko Wizner, prof. zw. dr hab. Marek Kolasiński
Nawet, jeśli po wielu latach postępowań okaże się, że decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów była błędna i kara finansowa podlega zwrotowi, to jednak bez odsetek.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) informuje o kolejnych postępowaniach dotyczących nieterminowego regulowania płatności przez przedsiębiorców, a do 31 stycznia 2021 r., kierownicy większych podatników muszą złożyć sprawozdania dotyczące tej kwestii. Na ich podstawie, Prezes UOKiK nałoży zapewne liczne i dotkliwe kary.
Dwuznaczna sytuacja
Każdy wie, że jeśli komuś bezpodstawnie zabrał pieniądze, to musi je oddać z odsetkami. Odmienne postępowanie powszechnie uznaje się za nieuczciwe. Prezes UOKiK wielokrotnie uznawał za niedozwolone i sprzeczne z dobrymi obyczajami postanowienia wzorców umownych pozbawiające konsumentów praw do odsetek. Zdziwienie budzi zatem, iż w przypadku kar nakładanych przez Prezesa UOKiK, na podstawie Ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych, jeśli decyzja o nałożeniu kary zostanie uchylona lub sąd uzna, że była nieważna np. dlatego, że ukarano niewłaściwego przedsiębiorcę, to taka niesłuszne zapłacona kara podlega zwrotowi, ale bez odsetek. Ustawodawca postawił UOKiK w bardzo dwuznacznej sytuacji. Wymaga on od niego zwalczania nieuczciwych zachowań przedsiębiorców, którzy usiłują wyłączać swój obowiązek zapłaty odsetek. Z drugiej strony, państwo zwolnione zostało z obowiązku zapłaty odsetek od kar niesłusznie nałożonych przez Prezesa UOKiK.
Implementacja dyrektywy i „polski dodatek”
System zwalczania zatorów płatniczych został wprowadzony do prawa polskiego w wykonaniu zobowiązań wynikających z Dyrektywy 2011/7/UE z dnia 16 lutego 2011 r. Polski ustawodawca wyszedł jednak daleko poza zakres powinności należytej implementacji tego aktu. Nowelizacją z 19 lipca 2019 r., nałożył on na przedsiębiorców rozbudowane obowiązki sprawozdawcze i wprowadził system, „mechanicznie wyliczanych”, kar za nadmierne opóźnienia w zapłacie.
Kary uiszcza się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ich nałożeniu stała się ostateczna, a więc przed poddaniem ich kontroli sądowej. Jeśli kara okaże się nienależna, to jej zwrot nastąpi bez odsetek. Z punktu widzenia partykularnego interesu finansowego budżetu państwa, opłacalnym będzie więc nawet całkowicie bezpodstawne nakładanie kar. W takim przypadku państwo uzyska wieloletni, darmowy kredyt, którego koszt spadnie na przedsiębiorcę. Ten mechanizm nie daje właściwych bodźców administracji.
Standardy konstytucyjne i europejskie
Państwa członkowskie mogą nakładać kary administracyjne za naruszenie terminów zapłaty (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie IOS Finance EFC SA przeciwko Servicio Murciano de Salud, C-555/14). Rozwiązania takie przewiduje prawo francuskie, do którego nawiązywano w toku polskich prac legislacyjnych. Represyjność polskiego ustawodawcy przekracza jednak rozsądny poziom. Nie tylko pozbawił on przedsiębiorców odsetek od niesłusznie pobranych kar, ale również, odmiennie niż w prawie francuskim, nie wprowadził kwotowych ograniczeń maksymalnej wysokości sankcji i zmarginalizował znaczenie zasady proporcjonalności jako dyrektywy wymiaru kary.
Jeśli chodzi o standard konstytucyjny, podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2019 r., I FSK 1519/17, stwierdził, iż „prawo do zwrotu nadpłaconego podatku, jak i oprocentowanie kwot, którymi nienależnie dysponował Skarb Państwa, za cały okres korzystania, jest prawem majątkowym podlegającym ochronie konstytucyjnej na podstawie art. 64 Konstytucji” oraz, że „oprocentowanie nadpłaty ma za zadanie zryczałtowane zrekompensowanie podatnikowi utraconych korzyści z tytułu braku możliwości korzystania z kwoty podatku nadpłaconego”.
Tak jak wspomniano, przepisy tworzące rdzeń polskiego systemu zwalczania zatorów płatniczych mają pierwotne źródło w prawie unijnym. Na badanej płaszczyźnie zastosowanie znajduje zatem Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W art. 17 ust. 1 zd. 2 stanowi ona, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że (…) za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie.
Trafność stanowiska, iż prawo do odsetek od bezzasadnie pobranego podatku znajduje, obok Konstytucji RP, oparcie również w prawie Unii Europejskiej została potwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości (np. w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. C-591/10: „zasada ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zwrotu wraz z odsetkami kwot podatków pobranych z naruszeniem prawa Unii wynika z tego właśnie prawa”) oraz NSA (por. wyrok z 16 maja 2017 r., I FSK 1623/15: „podmiotom prawa przysługuje uprawnienie do zwrotu nie tylko nienależnie pobranego podatku, lecz także kwot zapłaconych na rzecz tego państwa lub zatrzymanych przez to państwo w bezpośrednim związku z tym podatkiem. Dotyczy to również odsetek, jak i strat, spowodowanych utratą możliwości dysponowania środkami finansowymi w wyniku przedwczesnego pobrania podatku”).
Do kar nakładanych przez Prezesa UOKiK, jako danin publicznoprawnych i ich zwrotu stosuje się przepisy Działu III Ordynacji Podatkowej. Unormowania te autonomicznie regulują kwestię „nadpłat” i ich zwrotu, stanowiąc w art. 78 § 1, że podlegają one oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę. NSA w wyroku z 28 lutego 2007 r., II GSK 223/06, podkreślił, iż „warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej (dalej Ordynacja) przy naliczaniu wg niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosowanego odesłania do jej przepisów”. Akceptacja stanowiska, że analizowane wyłączenie prawa do uzyskania odsetek jest niekonstytucyjne lub bezskuteczne, z uwagi na sprzeczność z prawem unijnym, otworzyłaby drogę do przyjęcia, że w miejsce kwestionowanego przepisu należy stosować art. 78 §1 Ordynacji.
Poszkodowani wyłączeniem prawa do odsetek twierdzić mogą również, że zbyt ogólnikowa redakcja przepisu wyłączającego prawo do uzyskania odsetek – posłużenie się zwrotem „odsetek nie nalicza się”, bez odniesienia do normatywnych pojęć takich, jak „odsetki ustawowe”, czy „odsetki ustawowe za opóźnienie” – nie pozwala na ustalenie jego treści normatywnej i tym samym nie wyłącza stosowania przepisów Ordynacji dotyczących zwrotu nadpłaty z odsetkami.
Alternatywny wariant obrony przedsiębiorców polegać może na podjęciu próby uzyskania odszkodowania za uszczerbek w postaci pozbawienia możliwości korzystania z pieniędzy uiszczonych tytułem niesłusznie nałożonych kar. Podstawą takich roszczeń mogłyby być unormowania dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej i powstałe w wyniku naruszenia prawa Unii Europejskiej.
