W postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania strony.
Jeżeli organ administracji wyda, na podstawie art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to w ten sposób nie rozstrzyga o istocie sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r. (II OSK 2175/16), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 marca 2016 r. (sygn. II SA/Gl 1048/16). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Legalizacja czasowej inwestycji
Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę stacji górnej i dolnej oraz wyciągu narciarskiego na 120 dni. Inwestycję tę zrealizował, jednak po upływie 120 dni jej nie usunął. W dalszej kolejności zwrócił się on do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) o jej zalegalizowanie. W tym samym czasie stowarzyszenie zwróciło się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych oraz o nakazanie inwestorowi rozbiórki stacji górnej i dolnej oraz wyciągu narciarskiego.
Wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) postanowieniem PINB odmówił wszczęcia na wniosek stowarzyszenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. PINB stwierdził, że inwestycja ta została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Nadto, zakończenie budowy oraz przystąpienie do użytkowania również nastąpiło w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. PINB stanął na stanowisku, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanie się obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji nie będzie miał do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego (określający procedurę legalizacyjną), ponieważ obowiązek rozbiórki wynika z mocy prawa.
Obowiązek rozbiórki z mocy prawa
Na postanowienie PINB zażalenie złożył inwestor. Jednak organ odwoławczy – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy to postanowienie. WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał rozbiórki ww. inwestycji będącej obiektem tymczasowym. Zdaniem WINB, po upływie 120 dni, a więc okresu, na jaki zezwolono w pozwoleniu na budowę, obiekt ten nie staje się obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia – a tylko w takiej sytuacji można zastosować wynikający z art. 48 i 49 Prawa budowlanego tryb postępowania legalizacyjnego. Obowiązek rozbiórki takiego obiektu wynika z mocy prawa i nie ma możliwości kreowania takiego na innej podstawie prawnej.
Na postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył inwestor. W skardze zarzucił on rozstrzygnięciu WINB błędnie przyjęcie, że wyciąg narciarski jest tymczasowym obiektem narciarskim oraz że nie spełnia on przesłanek do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
WSA nie zgodził się z argumentami przedstawionymi w skardze i ją oddalił. Zdaniem WSA organy prawidłowo uznały, że w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem sądu – nie ulega wątpliwości, że wyciąg narciarski powstał jako tymczasowy obiekt budowlany. Powstał on legalnie, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Tymczasowy obiekt budowlany zbudowany zgodnie z prawem po upływie określonego terminu (120 dni) nie staje się samowolą budowlaną, do której powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Do takiego obiektu zastosowanie mogą znaleźć przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym.
Niedopuszczalne wszczęcie postępowania
Od wyroku WSA inwestor wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił jednak tę skargę, choć uznał, że uzasadnienie wyroku WSA jest częściowo błędne; prawidłowe było postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd zwrócił uwagę, że w omawianym postępowaniu przedmiot żądania był zawarty we wniosku stowarzyszenia, zaś inwestor żądanie wszczęcia postępowania legalizacyjnego złożył wcześniej. Było to zatem kolejne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Już z tego względu żądanie wszczęcia postępowania legalizacyjnego było niedopuszczalne.
NSA wskazał również, że uzasadnienie wyroku WSA oraz rozstrzygnięcia WINB i PINB koncentrowały się wobec meritum sprawy, a zatem oceny charakteru inwestycji i związanych z tym skutków prawnych. Tymczasem zdaniem NSA, w sytuacji, gdy organ wydał na podstawie art. 61a § 1 KPA (ze względu na zaistnienie „innych uzasadnionych przyczyn”) postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Wobec tego, skoro odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 KPA organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania.
Sygnatura akt: II OSK 2175/16
Tomasz Duchniak radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Omawiane orzeczenie NSA uważam za trafne. Zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie niedopuszczalność wszczęcia postępowania wynikała „z innych uzasadnionych przyczyn” tj. faktu, że w sprawie będącej przedmiotem oceny organów administracji i sądów administracyjnych toczyło się już postępowanie administracyjne (zainicjowane wnioskiem inwestora). Skoro tak, to już ta przeszkoda uniemożliwiała wszczęcie postępowania administracyjnego i merytoryczne rozpatrzenie wniosku stowarzyszenia (złożonego po wniosku inwestora i tworzącego osobną sprawę administracyjną). Co za tym idzie, wszelkie uwagi organów i WSA dotyczące meritum sprawy (charakter prawny inwestycji i powiązane skutki prawne) były zbyteczne, gdyż wykraczały poza ww. kwestię formalną będącą podstawą rozstrzygnięcia organów.
