Serdecznie zapraszamy na kolejny artykuł cyklu współtworzonego przez ekspertów SK&S i redakcję dziennika Rzeczpospolita dotyczącego kontroli u przedsiębiorców.
Udaremnianie i utrudnianie czynności organów nadzoru budowlanego podlega karze, nawet do roku pozbawienia wolności.
Kontrole prowadzone przez organy nadzoru budowlanego można podzielić na dwie kategorie:
- kontrole prowadzone w związku z zadaniami organów nadzoru budowlanego przewidzianymi w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej „Prawem budowlanym” lub „Pr.Bud.”), najczęściej wobec inwestorów, właścicieli i zarządców obiektów budowlanych;
- kontrole wyrobów budowlanych, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (dalej zwanej „Ustawą o wyrobach”) wobec producentów, upoważnionych przedstawicieli producentów, importerów i sprzedawców wyrobów budowlanych.
Na jakich zasadach?
Kontrole wyrobów budowlanych są prowadzone zgodnie z ustawą z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej zwanej „Prawem przedsiębiorców” lub „PP”), z zastrzeżeniem przepisów szczególnych Ustawy o wyrobach. Przepisy PP, omówione w pierwszej części poradnika, ograniczają czas prowadzenia kontroli u przedsiębiorcy oraz zawierają wiele innych gwarancji dla podmiotu kontrolowanego, np. prawo do wniesienia sprzeciwu.
Natomiast do kontroli prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego przepisy PP stosuje się niezwykle rzadko, wbrew temu co sugeruje treść art. 85a Prawa budowlanego [przepis ten stanowi, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców]. Jednak zgodnie z przeważającą praktyką, potwierdzoną orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej zwanego „NSA”), art. 85a Pr.Bud. znajduje zastosowanie jedynie do przedsiębiorców z branży budowlanej i wówczas gdy kontrola ta ma bezpośredni związek z tą działalnością gospodarczą. Przedmiotem większości kontroli prowadzonych na podstawie Pr.Bud. są jednak roboty budowlane i obiekty budowlane, a nie działalność gospodarcza przedsiębiorcy. W takich przypadkach nie stosuje się przepisów PP (por. wyrok NSA z 29 marca 2017 r., II OSK 1944/15). Prawo budowlane określa warunki prowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego, jednak w sposób mniej kompleksowy niż Prawo przedsiębiorców.
W ograniczonym zakresie, wyroby budowlane są kontrolowane także w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego. Przedmiotem takich czynności nie jest jednak kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy, lecz wykonywania robót budowlanych przy użyciu wyrobów zgodnych z przepisami.
Kontrola na podstawie Prawa budowlanego
Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, wykonywana przez organy nadzoru budowlanego, obejmuje:
- kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
- sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
- sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych (art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 Pr.Bud.).
1. Organ kontroli
Czynności kontrolne co do zasady wykonuje organ I instancji, którym w odniesieniu do większości obiektów i robót budowlanych jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Pr.Bud.). Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji wyjątkowo, w szczególności w sprawach obiektów i robót, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Pr.Bud. (np. usytuowanych na terenach zamkniętych).
Czynności kontrolne organów nadzoru budowlanego są najczęściej związane zprowadzonym postępowaniem administracyjnym lub mają dostarczyć informacji, czy istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania (i wydania decyzji – zob. art. 81 ust. 4 Pr.Bud.). Kontrola może być przeprowadzona na wniosek (np. inwestora starającego się o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego) lub z urzędu (np. w sprawie tzw. samowoli budowlanej). Zakres kontroli określa przedmiot danego postępowania, a w przypadku kontroli obowiązkowej, poprzedzającej oddanie obiektu budowlanego do użytkowania, czyni to wprost art. 59a ust. 2 Pr.Bud.
Jednak czynności kontrolne organów nadzoru budowlanego mogą być prowadzone także przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wówczas nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej „KPA”), dotyczących np. obowiązku zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2501/17).
Innymi słowy, kontrola nadzoru budowlanego może być niezapowiedziana. Dotyczy to zwłaszcza tzw. kontroli doraźnych (nieplanowych, prowadzonych np. na skutek zawiadomienia organu przez osobę trzecią, tzw. donos). Ponadto w braku zastosowania przepisów PP i KPA, kontrola może być zapowiedziana w sposób mniej formalny, choćby telefonicznie w dniu kontroli (jak w sprawie rozpatrzonej wyrokiem NSA z15 lutego 2018 r., II OSK 1815/17). Tylko niektóre kontrole są przeprowadzane w ustawowych terminach (zob. np. art. 59c Pr.Bud. – termin przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania).
2. Uprawnienia kontrolera
Organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy oraz na teren zakładu pracy (art. 81 ust. 1 Pr.Bud.) – także przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mogą także żądać od uczestników procesu budowlanego (inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót), właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:
- związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
- świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 81c ust. 1 Pr.Bud.).
Organ nadzoru budowlanego jest ponadto uprawniony do żądania od tych samych podmiotów przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 81c ust. 2 Pr.Bud.), także przed wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/08). Odróżnia to omawianą instytucję od przypadków, gdy Prawo budowlane takie uprawnienie przyznaje organowi w ramach konkretnego, wszczętego postępowania.
PRZYKŁAD
Art. 50 ust. 3 Pr.Bud. stosowany w ramach tzw. postępowania naprawczego, umożliwia żądanie wykonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
Koszty ww. ocen i ekspertyz (ewentualnie ich wykonania zastępczego lub uzupełnienia) ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z tych względów omawiany obowiązek jest nakładany w drodze zaskarżalnego postanowienia (art. 81c ust. 2-4 Pr.Bud.), co może pozwolić podmiotowi zobowiązanemu na uniknięcie nieuzasadnionych kosztów. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 KPA). Dlatego dobrą praktyką jest zamieszczenie w zażaleniu na postanowienie, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.Bud., wniosku o wstrzymanie jego wykonania przez organ I instancji na podstawie art. 143 in fine KPA – jeśli można się spodziewać, że postępowanie zażaleniowe i potencjalnie sądowadministracyjne nie skończy się przed upływem terminu na dostarczenie ocen lub ekspertyz.
3. Uprawnienia podmiotów kontrolowanych
Podmiot kontrolowany na podstawie przepisów Pr.Bud. nie cieszy się szeroką ochroną przewidzianą w rozdziale 5 Prawa przedsiębiorców. Niemniej także w Prawie budowlanym zamieszczono przepisy o charakterze gwarancyjno-ochronnym dla podmiotów kontrolowanych.
Po pierwsze, czynności kontrolne powinny być protokołowane (art. 81 ust. 4 Pr.Bud.). W przypadku wspomnianej kontroli obowiązkowej przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania, protokół musi być sporządzony zgodnie z art. 59d Pr.Bud. oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniem.
Po drugie, czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (art. 81a ust. 2 Pr.Bud.). W przypadku kontroli podmiotu będącego przedsiębiorcą, brak ww. osób może uniemożliwić czynności kontrolne oraz wszczęcie lub dalszy bieg postępowania administracyjnego.
Należy mieć na uwadze, że brak stawiennictwa pomimo zawiadomienia o kontroli może być oceniony jako udaremnianie określonych ustawą czynności organów nadzoru budowlanego – występek podlegający grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku (art. 91 ust. 1 pkt 1 Pr.Bud.). Natomiast utrudnianie czynności organów nadzoru budowlanego jest wykroczeniem podlegającym karze aresztu albo karze ograniczenia wolności, albo karze grzywny (art. 92 ust. 1 pkt 3 Pr.Bud.).
Uchybienia w zakresie powyższych obowiązków mogą być kwestionowane w toku kontroli oraz w powiązanych postępowaniach administracyjnych. Po wszczęciu takiego postępowania podmiot kontrolowany, jako jego strona, dysponuje także wszelkimi gwarancjami procesowymi przewidzianymi w przepisach KPA. W szczególności strona może kwestionować prawidłowość wykonania kontroli oraz znaczenie ustaleń z kontroli dla rozstrzygnięcia sprawy, zgłaszać własne wnioski dowodowe (zob. art. 75-88a KPA) oraz zaskarżać wydawane rozstrzygnięcia (decyzje i zaskarżalne postanowienia) w toku instancyjnym oraz do sądów administracyjnych (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W kontekście wspomnianego art. 81c ust. 2 Pr.Bud. oraz stosowania przepisów KPA o postępowaniu dowodowym, warto także zwrócić uwagę na linię orzeczniczą, wedle której organy nadzoru budowlanego są tzw. organami wyspecjalizowanymi, które dysponują wykwalifikowaną kadrą pracowniczą. Takie organy niejako z urzędu posiadają wiadomości specjalne, o których mowa w art. 84 § 1 KPA, w związku z czym w zakresie „specjalizacji” danego organu nie jest konieczne zasięganie opinii biegłego (dlatego wnioski stron o przeprowadzenie takiego dowodu często nie są uwzględniane). Z drugiej jednak strony, jest to argument przeciwko przerzucaniu przez organ obowiązku dokonania oceny danego aspektu sprawy (a zarazem kosztów) na podmiot kontrolowany, w sytuacji gdy organ jest uprawniony do jego samodzielnej oceny. Dotyczy to zwłaszcza stosowania art. 81c ust. 2 Pr.Bud., który nie powinien być wykorzystywany, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 975/20).
Kontrola wyrobów budowlanych
Podmiotami podlegającymi kontroli prowadzonej na podstawie przepisów rozdziału 4 Ustawy o wyrobach są producenci, upoważnieni przedstawiciele producentów, importerzy i sprzedawcy wyrobów budowlanych. Do kontroli wyrobów budowlanych stosuje się przepisy PP, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych Ustawy o wyrobach (rozdział 4, art. 16-33).
1. Organ kontroli
Organami właściwymi w sprawach z zakresu kontroli wyrobów budowlanych są wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto kontrole dotyczące wyrobów budowlanych objętych normą zharmonizowaną lub dla których została wydana europejska ocena techniczna mogą być wszczęte na wniosek Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a w kontroli takich wyrobów mogą uczestniczyć upoważnieni pracownicy UOKiK, a potencjalnie także przedstawiciele innych państw członkowskich UE, Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub Turcji.
2. Zasady kontroli
Kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania jego działalności, w czasie jej wykonywania oraz w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Na zasadzie wyjątku, próbki wyrobów budowlanych mogą być pobierane u sprzedawcy (a następnie postępowanie jest prowadzone np. wobec producenta), a także na terenie budowy, jeżeli:
- budowa jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej inwestora;
- obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu;
- budowa jest prowadzona z wykorzystaniem środków publicznych.
Kontrolę prowadzą co najmniej dwie osoby. Zakres kontroli jest ograniczony do wyrobu budowlanego (wprowadzonego do obrotu lub udostępnianego na rynku krajowym), prawidłowości jego oznakowania, oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobu budowlanego oraz jego zamierzonego zastosowania. Kontrola nie dotyczy w szczególności procesu produkcji wyrobów budowlanych.
Specyficznym elementem kontroli wyrobów budowlanych jest pobieranie próbek. Są one pobierane nieodpłatnie i powinny być pobierane w ilościach niezbędnych do przeprowadzenia badań. Pobranie nadmiernej ilości może być kwestionowane przez kontrolowanego, w tym poprzez dochodzenie odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem prawa (art. 46 PP).
Próbki są pobierane z wyrobów zabezpieczonych w toku kontroli. Zabezpieczenie może mieć na celu umożliwienie przeprowadzenia kontroli, a także zapobieżenie dalszemu obrotowi danym wyrobem, który wzbudził uzasadnione wątpliwości organu (art. 22-22c, 25-27 Ustawy o wyrobach).
Jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Zalicza się do nich koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria oraz koszty transportu i przechowywania próbki.
3. Prawa kontrolowanego
Biorąc pod uwagę charakter kontroli i w szczególności ryzyko ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, kontrolowany ma prawo żądać aby informacje uzyskane w trakcie kontroli nie podlegały ujawnieniu. Jeżeli ujawnienie jest konieczne w trakcie kontroli lub postępowania administracyjnego, właściwy organ może go dokonać tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia podjętych rozstrzygnięć. Przykładem takiego ujawnienia jest także publikowanie wyników badań próbek w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (art. 26 ust. 7 Ustawy o wyrobach).
Kontrolowany może zgłosić uwagi bezpośrednio do protokołu kontroli lub wnieść je na piśmie, w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu do podpisu. Zaniechanie tej czynności znacznie utrudni późniejsze kwestionowanie wyników kontroli w postępowaniach wszczętych na ich podstawie. Efektem tych postępowań może być zakaz lub ograniczenie dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wycofanie go z obrotu lub zakazu obrotu nim – decyzje w tym przedmiocie są natychmiastowo wykonalne. Decyzje nakazujące wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego mogą także nakazywać kontrolowanemu odkupienie wyrobu budowlanego na żądanie osób, które faktycznie nim władają.
Źródło: Rzeczpospolita, autorzy: Andrzej Sikorski, Paula Lewicka
W cyklu „Poradnik przedsiębiorcy” opublikowaliśmy:
