Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie, ale też wyznacza jego przedmiotowe ramy. Organy winny zbadać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku.
Wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przedmiotowe ramy postępowania w sprawie tej decyzji. To wnioskodawca (inwestor) określa, dla jakiej inwestycji żąda ustalenia warunków zabudowy. Organ prowadzący to postępowanie winien zaś sprawdzić, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. (II OSK 696/16), w którym sąd oddalił skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r. (sygn. IV SA/Wa 1156/15).
Kwestionowanie decyzji
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W kwietniu 2013 r. wójt gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy dla podanej we wniosku inwestycji. W decyzji tej organ określił szczegółowo m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych i geometrię dachu. W wyniku złożonego odwołania od tej decyzji samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję wójta.
Decyzja SKO została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy nie przeanalizowały, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było uprzednie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłoby konieczne wówczas, gdyby inwestycja ta stanowiła tzw. przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście WSA nakazał weryfikację, czy, skoro inwestor pierwotnie podał, że zamierza prowadzić „sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej”, to czy ta inwestycja podpada pod pojęcie „mieszania półproduktów, pakowania ich i konfekcjonowania”, co stanowił z kolei (na podstawie (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wpływ inwestycji na środowisko
Po wyroku WSA sprawa ponownie trafiła do SKO. W toku postępowania SKO wezwało inwestora do wyjaśnienia, czy rzeczywiście w planowanym przez niego budynku ma być prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej. W odpowiedzi na wezwanie SKO, inwestor przesłał oświadczenie, w którym stwierdził, że w planowanej przez niego inwestycji nie będzie jednak prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej. W związku z oświadczeniem inwestora SKO ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rezultacie, po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym SKO wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję wójta z kwietnia 2013 r.
Decyzja ta została zaskarżona skargą do WSA przez przeciwnika inwestycji. Skarżący zarzucił decyzji SKO, że nie dokonano w niej należytej analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności zaniechano precyzyjnego ustalenia, na czym ma polegać planowana przez inwestora działalność gospodarcza i czy działalność ta nie będzie polegała na „produkcji, emulgowaniu, mieszaniu czy konfekcjonowaniu środków chemii rolniczej.” WSA oddalił jednak tę skargę. Sąd uznał, że wniosek spełnia wszystkie wymogi niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym idzie, organy nie mogły odmówić wydania tej decyzji.
Zdaniem sądu, skoro SKO uzyskało wyjaśnienia inwestora co do tego, że w ramach planowanej inwestycji nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, to oświadczenie było wystarczające w sprawie. Nie było konieczności analizowania, czy na terenie inwestycji prowadzona będzie inna działalność gospodarcza, która będzie negatywnie oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy fakty znane w sprawie nie dawały podstaw do czynienia takich założeń.
Skarga do NSA
Przeciwnik inwestycji od wyroku WSA złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił jednak tę skargę. NSA stanął na stanowisku, że prawidłowe było ustalenie – w oparciu o oświadczenie inwestora – że określona we wniosku inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. SKO nie miało obowiązku prowadzić dalszego postępowania wyjaśniającego w celu badania hipotetycznej możliwości, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
NSA zwrócił uwagę, że wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie, ale też wyznacza jego przedmiotowe ramy. Organy winny zbadać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a w niniejszej sprawie ponadto sprecyzowanych poprzez oświadczenie inwestora wysłane do SKO. Skoro organy słusznie ustaliły, że w tak wyznaczonych granicach sprawy wnioskowane zamierzenie było zgodne z przepisami, organy nie mogły odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 696/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok uważam za słuszny. Rację ma NSA twierdząc, że zakres sprawy administracyjnej – tu: sprawy o wydanie warunków zabudowy – wyznacza wnioskodawca w złożonym przez siebie wniosku. Innymi słowy, to z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno wynikać, jakiego rodzaju inwestycję planuje zrealizować inwestor. Żądanie wniosku w tym zakresie wiąże organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko to zgodne jest z zasadą ogólną wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą granice przedmiotowe sprawy wyznaczone zostają w złożonym do organu wniosku o wszczęcie postępowania. Z drugiej strony, bezcelowe byłoby prowadzenie przez organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy postępowania wyjaśniającego co do tego, czy planowana inwestycja może być zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (co pociągałoby za sobą konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, i to jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) w sytuacji, gdy materiały sprawy nie dają podstaw do formułowania takich założeń.
