Pozwolenie na budowę dla obiektu budowlanego wymagane jest także wtedy, gdy obiekt ten pełni różne funkcje, a dla realizacji choćby jednej z tych funkcji przepisy nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. Il OSK 1513/18, w którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/17, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
PINB: to ściana oporowa
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Właściciele nieruchomości wykonali na jej terenie w latach 1986-1988 mur z cegły klinkierowej. W sprawie zgodności z prawem wybudowania tego muru postępowanie wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Właściciele nieruchomości tłumaczyli, że mur ten pełni funkcję ogrodzenia, na które nie było w dacie jego wykonania, ani nadal nie jest wymagane pozwolenie na budowę. PINB w oparciu o przedstawioną ekspertyzę ustalił, że mur ten, z uwagi na różnicę w poziomach terenu, pełni w istocie funkcję ściany oporowej, a zatem konstrukcji zapobiegającej osuwaniu się mas ziemnych.
Ponieważ mur ten wykonano przed 1 stycznia 1995 r., PINB zastosował przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przepisu art. 48 określającego tzw. postępowanie legalizacyjnego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ ustalił, że przepisy obowiązujące w dacie wybudowania muru nakładały na właścicieli terenu obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia tego właściciele jednak nie uzyskali. W rezultacie PINB wydał decyzję nakazującą właścicielom w terminie określonym w decyzji wykonać wskazane roboty budowlane w celu doprowadzenia muru do stanu zgodnego z prawem.
WINB: właściwa podstawa prawna
Od decyzji tej właściciele nieruchomości złożyli odwołanie od wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB), jednak WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Rozstrzygnięciu PINB nie można również zarzucić błędnej podstawy prawnej. Organy zastosowały art. 40 przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organy uznały również, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stosownie do którego obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W dalszej kolejności właściciele złożyli do głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB. Jednak GINB wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Od tej decyzji skarżący (właściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny mur) złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GINB. GINB utrzymał w mocy własną decyzję w tej sprawie.
Od tej decyzji GINB skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). Po jej rozpoznaniu WSA oddalił ją. Sąd uznał, że w sprawie obie decyzje GINB (odmawiające stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji WINB) były prawidłowe. Skoro zostały wydane zgodnie z prawem, to tym bardziej nie można im zarzucać „rażącego naruszenia prawa” (a dopiero wykazanie tej ostatniej okoliczności byłoby przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji). Decyzja WINB nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
NSA: konieczne pozwolenie
Od wyroku WSA skarżący wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Administracyjnego (NSA). W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA oraz rozstrzygnięciom GINB, że błędnie uznano w nich, że przedmiotowy obiekt stanowi mur oporowy (a zatem konstrukcję podlegającą prawu budowlanemu), mimo że obiekt ten w istocie pełni funkcję ogrodzenia.
NSA oddalił jednak tę skargę. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów NSA stwierdził, że okoliczność, iż przedmiotowy mur może „pełnić” funkcję ogrodzenia nie ma wpływu na jego kwalifikację jako muru oporowego. Jeżeli mur ten „pełni” funkcję ogrodzenia i jednocześnie stanowi także konstrukcję oporową dla mas ziemi, to realizacja tego rodzaju muru wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Jednocześnie NSA zaznaczył, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą w okolicznościach tej sprawy ma miejsce prawna kwalifikacja przedmiotu postępowania jako muru oporowego. Przywołane w skardze kasacyjnej definicje „muru oporowego” nie podważają tej oceny, ponieważ strona skarżąca stoi na stanowisku, że przedmiotowy mur jest ogrodzeniem, a nie że nie stanowi konstrukcji oporowej mającej za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. A zatem dla powyższej oceny bez znaczenia jest podnoszona okoliczność, że mur ten może pełnić funkcję ogrodzenia oddzielającego od siebie części terenu.
KOMENTARZ AUTORA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Soltysiński Kawecki Szlęzak
Na gruncie obowiązujących przepisów budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że dane ogrodzenie ma wysokość co najmniej 2,20 m wówczas konieczne staje się zgłoszenie budowy ogrodzenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W stanie faktycznym omawianej sprawy oznaczałoby to, że kwalifikacja przedmiotowego muru wyłącznie jako ogrodzenia, z pominięciem jego funkcji jako muru oporowego, wyłączałaby obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, nie byłoby podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
W mojej ocenie w przypadku, gdy dany obiekt budowlany (jak w niniejszej sprawie mur) pełni kilka funkcji, organy powinny ustalić (np. w oparciu o ekspertyzę techniczną), która funkcja (ogrodzenia czy muru oporowego) jest dominująca, a która poboczna. Jeżeli by się okazało, że podstawową i dominującą funkcją tego obiektu jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemnych (funkcja muru oporowego), na co mógłby wskazywać np. rodzaj materiałów użytych do wzniesienia tego obiektu, wówczas pełnienie przez ten obiekt także funkcji ogrodzenia byłby bez znaczenia. Obiekt ten należałoby zakwalifikować jako mur oporowy. W odwrotnym przypadku gdyby obiekt pełnił przede wszystkim funkcję oddzielania od siebie części terenu, wówczas należałoby go zakwalifikować jako ogrodzenie, a postępowanie legalizacyjne mogłoby się zakończyć pozytywnie dla właściciela obiektu.
Sygnatura akt: Il OSK 1513/18
