Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej może spowodować podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość prawną obywateli.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2018 r. (sygn. I OSK 2283/17). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
Błędne ustalenie odszkodowania
W listopadzie 1986 r. dyrektor wydziału geodezji i gospodarki gruntami urzędu miasta ustalił, jako organ II instancji, wysokość odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości. W 2014 r. właściciel złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Właściciel argumentował, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób błędny, gdyż nie wzięto pod uwagę zmiany przeznaczenia gruntów i ustalono odszkodowanie za grunty rolne, podczas gdy znajdowały się one w mieście. Minister infrastruktury dwukrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z listopada 1986 r., więc właściciel złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA skargę oddalił (wyrok z 27 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2468/16).
WSA zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawca zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. nieprawidłowej interpretacji art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w którym wymieniono zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Interpretacja ww. art. 59 jakiej dokonał w sprawie dyrektor wydziału geodezji i gospodarki gruntami została co prawda później zakwestionowana przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 1989 r. Jednak, zdaniem WSA, spór co do wykładni przepisu nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Skutki prawne decyzji
Następnie, w wyniku skargi kasacyjnej właściciela sprawą zajął się NSA, który z kolei uchylił wyrok WSA i dwie decyzje ministra infrastruktury. NSA uznał, że WSA, w ślad za organem nadzoru nie ocenił skutków prawnych naruszenia prawa wywołanego decyzją z listopada 1986 r. o ustaleniu odszkodowania, które to są w okolicznościach komentowanej sprawy niemożliwe do zaakceptowania. NSA odwołał się do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz traktowanej jako jej odbicie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). NSA podkreślił, że ww. zasady nakazują organowi wydawanie w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej treści.
Tymczasem w komentowanej sprawie jedynym argumentem przyjętym przez sąd I instancji, w ślad za organem nadzoru, uzasadniającym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, była niejednolitość wykładni pojęcia „grunty rolne lub leśne”, użytego w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, występująca w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Grunty rolne i leśne
Niejednolitość ta zniknęła dopiero po wydaniu przez Sąd Najwyższy uchwały w składzie 7 sędziów (uchwała z 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88), w której uznano, że zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie „grunty rolne i leśne” zostało użyte w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, w wersji obowiązującej do 30 września 1988 r., nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z kolei ust. 2 § 1, w brzmieniu obowiązującym do 29 września 1988 r., stanowił, że nieruchomość traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku WRN zarządzenia właściwego terenowego organu administracji państwowej, w którego wyniku nastąpi ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, przejmowanych na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz przepisów o terenach budowlanych na obszarze miast i osiedli, jeżeli nieruchomość znajduje się na tych terenach, lub jeżeli decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. W komentowanej sprawie odszkodowanie za działki przejęte przez Skarb Państwa pod ulicę ustalono na podstawie ewidencji gruntów, w której oznaczone one były jako rolne. Było to działanie wadliwie, skoro teren przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne. NSA zauważył, że jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawy, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna – a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości. Jednak w niniejszej sprawie argument ten nie był dla NSA wystarczający. Stała temu na przeszkodzie omówiona wyżej zasada demokratycznego państwa prawa i stanowiąca jej odbicie w k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa.
NSA zauważył, że skarżący od początku postępowania nieważnościowego wskazywał na ostateczne decyzje (wydane w tym samym dniu), które stwierdzały nieważność decyzji wydanych w zbliżonym stanie faktycznym w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich, położonych na terenie objętym tym samym planem miejscowym, przejęte również pod ulice na terenie tego samego planowanego osiedla. Nie da się takiej sytuacji pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wyrok NSA niewątpliwie odpowiada społecznemu poczuciu sprawiedliwości, jednakże moim zdaniem nie odpowiada prawu. Jestem zdania, że nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie służy korygowaniu wszystkich orzeczeń, które poczuciu sprawiedliwości się sprzeciwiają. Sam fakt, że w orzecznictwie istniały rozbieżności co do wykładni przepisu niemalże automatycznie powinien przesądzać, że orzeczenie, w którym przyjęto jeden z funkcjonujących sposobów interpretacji nie narusza rażąco prawa. Brak konsekwencji w orzecznictwie organów niczego tutaj nie zmienia. Sam NSA w komentowanym orzeczeniu zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.pa., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące (a nie zwykłe) naruszenie prawa. Uważam, że skoro interpretacja przepisu była tak skomplikowana, że stanowisko w sprawie musiał zając skład 7 sędziów SN to jest to wyraźny sygnał, że odmienna wykładnia nie narusza prawa w sposób rażący.
CO MÓWIĄ PRZEPISY
Kodeks postępowania administracyjnego
Art. 8.
1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
