Nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i o przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeśli odwołanie wniesiono jedynie od części decyzji.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2018 r. (II OSK 1988/16), w którym sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 maja 2016 r. (sygn. II SA/Bk 216/16) (WSA) oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (SKO).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Wniosek o usunięcie drzew
Spółdzielnia mieszkaniowa (wnioskodawca) złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie wskazanych we wniosku drzew z nieruchomości. Na jego podstawie prezydent miasta wydał decyzję, na mocy której (1) zezwolił spółdzielni na usunięcie 2 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity, (2) nie zezwolił spółdzielni na usunięcie 1 sztuki drzewa z gatunku wierzba biała, (3) zobowiązał spółdzielnię do posadzenia 4 sztuk drzew na nieruchomości w terminie określonym w decyzji, (4) nie naliczył opłaty za usunięcie drzew wymienionych w pkt. 1, (5) wskazał, że usunięcia drzew wymienionych w pkt. 1 należy dokonać w terminie wskazanym w decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dwa jarzęby znajdują się w złym stanie fitosanitarnym i nie rokują szans na przeżycie, a ponadto zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Natomiast wierzba znajduje się w dobrym stanie fitosanitarnym i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wskazuje na konieczność odmowy wydania zezwolenia na jej usunięcie.
Od decyzji prezydenta Białegostoku „odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku wierzba biała” odwołanie złożył wnioskodawca. Zdaniem wnioskodawcy odmowa zezwolenia na usunięcie wierzby białej była bezzasadna. Organ I instancji nie uwzględnił interesu społecznego (m.in. w zakresie bezpiecznego korzystania z terenu osiedla) oraz słusznego interesu strony. Nadto, w oględzinach nieruchomości nie wzięli udziału przedstawiciele spółdzielni. Zdaniem skarżącej ocena stanu zdrowotnego i obwodu pnia drzewa nie jest wystarczającą podstawą do odmowy zezwolenia na wycinkę drzewa.
SKO uchyla decyzję
Po rozpatrzeniu odwołania SKO wydało decyzję, na mocy której uchyliło decyzję prezydenta Białegostoku w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO stanęło na stanowisku, że prezydent Białegostoku nie rozpatrzył sprawy wystarczająco wnikliwie, a w szczególności nie ocenił wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności dotyczących wpływu drzew na bezpieczeństwo mieszkańców osiedla. Ponadto, zgodził się z zarzutem odwołania, że poprzez brak zawiadomienia o oględzinach nieruchomości strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy polecił, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił je o ustalenie dotyczące dobrej kondycji zdrowotnej drzew i stwarzania przez nie zagrożenia.
Skarga do WSA
Na decyzję SKO skargę do WSA wniosła spółdzielnia. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że w decyzji organu I instancji znalazło się tylko jedno niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie (brak zezwolenia na wycięcie wierzby) i wyłącznie w tym zakresie zostało wniesione odwołanie. Tymczasem SKO uchyliło decyzję prezydenta Białegostoku w całości, w tym także co do drzew, na których wycinkę zezwolił organ I instancji. SKO nie uzasadniło przy tym, dlaczego uchyliło decyzję w całości. Zdaniem spółdzielni, decyzji SKO narusza m.in. art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) poprzez złamanie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
WSA nie podzielił jednak argumentów skarżącej i oddalił skargę. Zdaniem WSA odwołanie wniesione przez skarżącą zainicjowało postępowanie odwoławcze, które dotyczyło ponownego rozpoznania sprawy w całości tj. zezwolenia na wycięcie trzech drzew. W ocenie WSA błędne jest przekonanie spółdzielni, że skoro odwołała się ona od części decyzji organu I instancji, to w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna.
Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła spółdzielnia. Uwzględniając tę skargę, NSA uchylił wyrok WSA oraz decyzję SKO w całości. Zdaniem NSA, sąd I instancji oraz organ odwoławczy błędnie zinterpretowały treść odwołania uznając, że dotyczy ono całej decyzji wydanej przez prezydenta miasta Białegostoku.
W ocenie NSA niewątpliwie spółdzielnia wniosła odwołanie jedynie od części decyzji, tj. tej części, w której odmówiono wnioskodawcy zezwolenia na wycinkę 1 drzewa (pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej). W tej części decyzja prezydenta Miasta Białegostoku była bowiem dla skarżącej niekorzystna. To w odwołaniu strona określa zakres, w jakim kwestionuje decyzję organu I instancji. W pozostałej części decyzja stała się ostateczna, gdyż od tej części decyzji odwołania nie wniesiono. Tym samym decyzja SKO narusza art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 127 § 1 KPA w zw. z art. 129 KPA i art. 16 KPA. Ponadto, w ocenie NSA decyzja SKO narusza wyrażoną w art. 139 KPA zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ decyzją tą uchylono korzystne (a ponadto niesporne) dla strony rozstrzygnięcie organu I instancji zezwalające na wycinkę dwóch drzew. Jednocześnie SKO nie wykazało, jak tego wymaga art. 139 KPA, aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.
Sygnatura akt: II OSK 1988/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W komentowanym wyroku NSA słusznie zwrócił uwagę na dwa aspekty wadliwości decyzji SKO. Po pierwsze, organ odwoławczy pominął okoliczność, że odwołanie wniesiono jedynie od tej części decyzji, która była niekorzystna dla strony. W pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Mimo że przepisy KPA wprost nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Taka też sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Co za tym idzie, SKO błędnie objęło swoim rozstrzygnięciem całą decyzję organu I instancji.
Po drugie, decyzja SKO naruszała art. 139 KPA. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rozstrzygnięcie SKO uchylało decyzję organu I instancji także w części, w jakiej zezwolono stronie na wycinkę drzew, a zatem w części korzystnej dla odwołującej się. Jednocześnie SKO nie wykazało, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. W rezultacie decyzja SKO niewątpliwie naruszała cyt. przepis art. 139 KPA.
