W toku postępowania kontrolnego organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do ustalenia, czy realizowana inwestycja nie wymaga zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tych ustaleń organu nie mogą zastąpić złożone przez projektanta, czy też inwestora wyjaśnienia – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r. (sygn. II OSK 2786/17).
Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W lutym 2013 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową budynków handlowo – usługowych, remontem elewacji podwórzowych oraz remontem nawierzchni utwardzonych podwórza. W listopadzie 2014 r. przeprowadzono kontrolę ww. robót i wezwano inwestora do przedłożenia określonych dokumentów związanych z inwestycją, a projektanta do złożenia wyjaśnień. Na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz dokumentów dostarczonych przez inwestora, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie stwierdził istotnych odstąpień od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w projekcie budowlanym bądź w przepisach oraz zagrożenia w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Umorzył więc postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stanowisko to podzielił dolnośląski wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Z rozstrzygnięciem organów nie zgodziła się spółdzielnia mieszkaniowa, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu spółdzielnia wskazała na rażące jej zdaniem: odstępstwa w wykonywanych pracach od dokumentacji projektowej, nieprawidłowość zawartych w nim danych, powiększone gabaryty budynków oraz sprzeczność rysunków technicznych z częścią opisową projektu.
WSA nie uwzględnił skargi spółdzielni (wyrok z 30 maja 2017 r., sygn. II SA/Wr 83/17). Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
WSA zauważył, że przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ doszedł do przekonania, że nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymiary budynków odpowiadają wymiarom na rysunkach zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono zmian w zakresie kubatury, czy wymiarów zewnętrznych budynków w stosunku do projektu. Organy również trafnie odniosły się do kwestii istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, podnosząc, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją Prezydenta Wrocławia z lutego 2013 r. nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie dla celów projektowych. W części graficznej projektu znajduje się jedynie rysunek nazwany „planem sytuacyjnym”, zaś w części opisowej zawarto informację „nie wprowadza się zmian w zakresie zagospodarowania terenu”. Informacja taka znajduje się także w punkcie pn. „Remont nawierzchni utwardzonych szczegółowe dane dotyczące remontowanej nawierzchni utwardzonej z kostki betonowej”.
WSA podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone decyzją ostateczną, gdyż planowana inwestycja nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. WSA zaznaczył, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest zgodność wykonanych robót z pozwoleniem na budowę, a nie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której roboty te były wykonywane.
Skarga kasacyjna spółdzielni od ww. wyroku WSA okazała się skuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał umorzenie postępowania administracyjnego za przedwczesne.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego: „W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach”. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący elementy wymienione w tym przepisie. Przepis ten nie znajduje zastosowania do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego). Dla oceny, czy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie, że roboty budowlane są prowadzone na podstawie zatwierdzonego decyzją Prezydenta Wrocławia z lutego 2013 r. projektu budowlanego, który nie zawierał projektu zagospodarowania terenu. Decyzji tej przysługuje domniemanie mocy obowiązującej i domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania Jednak ustalenie, czy udzielone pozwolenie jest wykonywane zgodnie z prawem wymaga stwierdzenia, czy w toku realizacji inwestycji dalej zastosowanie znajdzie przepis art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego.
NSA uznał, że takich ustaleń w komentowanej sprawie zabrakło. Ponadto NSA wskazał, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane projektant zobowiązany jest wprawdzie do wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, ale nie może zastępować organu w zakresie w jakim ten organ określonych ustaleń winien dokonać samodzielnie. NSA zarzucił, że organ nie ustalił parametrów realizowanych obiektów w zestawieniu z dokumentacją poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę z lutego 2013 r., skoro z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że w ramach planowanej przebudowy nie przewiduje się ich zmiany. Z tych też względów konieczne było w niniejszym postępowaniu zestawienie parametrów obiektów istniejących w stanie przed rozpoczęciem realizacji robót z danymi technicznymi zawartymi w decyzji z lutego 2013 r. i z pomiarami wykonanymi przez organ w trakcie oględzin, a obejmujących prace faktycznie wykonywane.
sygnatura akt: II OSK 2786/17
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowane orzeczenie stanowi cenne źródło wykładni przepisów o kontroli sprawowanej przez organy architektoniczno-budowlane. Zgadzam się z tezą, że w przypadku inwestycji nie wymagających projektu zagospodarowania terenu w momencie występowania o udzielenie pozwolenia na budowę należy w toku kontroli zbadać, czy faktycznie realizowany obiekt wciąż spełnia kryteria od których skorzystanie z takiej możliwości jest uzależnione. Gdyby następczo okazało się, że realizowany obiekt wymagał projektu zagospodarowania terenu, należałoby zbadać, czy jego brak stanowi istotne odstępstwo w myśl praca budowlanego. Brak możliwości porównania realizowanego projektu z dokumentacją stanowiącą podstawę wydania pozwolenia na budowę czyniłby kontrolę po prostu iluzoryczną.
