Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (postanowienia), tzn. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2018 r. (II OSK 2665/17), w którym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. II SA/Gd 156/17).
PINB: Brak podstaw do wszczęcia postępowania
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) trafiło pismo, w którym jego autor (wnioskodawca) stwierdził, że na nieruchomości sąsiedniej wykonano zbiornik wodny pomimo nieuzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnym piśmie skierowanym do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wnioskodawca wskazał, że z powodu prac wykonanych na działce sąsiedniej (nawieziony piasek w dużej ilości, wykopany zbiornik i usypany wokół niego torf oraz spiętrzenie wód gruntowych) istnieje realne niebezpieczeństwo w postaci zalania należącego do niego budynku mieszkalnego wodami powierzchniowymi, napływającymi z okolicznych wzgórz.
Pismem z grudnia 2016 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawcę, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że przeprowadził oględziny terenu, na którym zlokalizowano zbiornik. Właściciele tego terenu przedłożyli PINB dokumenty dotyczące zbiornika, w tym operat wodnoprawny, decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie wodnoprawne. Organ uznał, że wykonano zbiornik wodno-rekreacyjny, który nie znajduje się w katalogu robót budowlanych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, w piśmie z grudnia 2016 r. PINB stwierdził, że sprawa nie podlega jego kompetencji i dlatego nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
WINB: Odwołanie niedopuszczalne
Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w piśmie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z grudnia 2016 r. i złożył od niego odwołanie, domagając się wydania decyzji w tej sprawie.
Organ rozpatrujący odwołanie, tj. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB), uznał, że od pisma z grudnia 2016 r. nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania. Dlatego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wydał, na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) w zw. z art. 144 KPA, postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Uzasadniając swoje stanowisko, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że pismo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z grudnia 2016 r. nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem. Nie spełnia bowiem przewidzianych dla decyzji administracyjnych wymogów określonych w art. 107 KPA, ani też wymogów właściwych dla postanowienia. Pismo to nie ma, zdaniem WINB, charakteru władczego, a jedynie informacyjny. Co za tym idzie, w ocenie WINB odwołanie należy uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
WSA: przysługuje środek zaskarżenia
Na postanowienie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA). WSA uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił postanowienie WINB. Sąd stwierdził, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego błędnie uznał, że od pisma powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z grudnia 2016 r. nie przysługuje środek zaskarżenia.
WSA podkreślił, że pismem skierowanym do PINB wnioskodawca wniósł o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskazuje na to art. 61 § 1 KPA, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli organ, do którego trafiło takie żądanie uzna, że postępowanie wszczęte być nie może, powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 KPA. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (stosownie do art. 61a § 2 KPA).
Zdaniem WSA z pisma PINB z grudnia 2016 r. wyraźnie wynika, że organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika. Dlatego pismo PINB z grudnia 2016 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 KPA. Wynika z tego pisma, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw, aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez wnioskodawcę robót budowlanych, a taki wniosek organ mógł sformułować wyłącznie w formie postanowienia.
NSA: władcze rozstrzygnięcie organu administracji
Od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Jednak NSA oddalił tę skargę. Sąd zwrócił uwagę, że o tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, to organ administracji jest obowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W niniejszej sprawie wolą wnioskodawcy było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia zagrożenia dla jego nieruchomości powodowanej nielegalnymi, w jego ocenie, działaniami na działce sąsiedniej. Pismo to stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej sprawie.
Pismo PINB z grudnia 2016 r. stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 KPA. Zdaniem NSA, pismo PINB z grudnia 2016 r. zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie ma ono jedynie pouczenia o środku odwoławczym (co jednak nie jest decydujące). Ma ono także cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zasadnie WSA ocenił, że złożenie od tego postanowienia zażalenia (nazwanego przez wnioskodawcę „odwołaniem”) było dopuszczalne i w związku z tym WINB wadliwie wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wnioskodawcy w oparciu o art. 134 KPA.
sygnatura akt: II OSK 2665/17
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uważam za trafny. W świetle zarysowanego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego trafiło pismo, w którym jego autor domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Po wykonaniu pewnych czynności wyjaśniających organ administracji wydał pismo, z którego wynikało stanowisko, iż, w ocenie organu, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Pismo to zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienie, tzn. oznaczenie organu administracji, adresata, rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania) oraz podpis pracownika reprezentującego organ. W rezultacie stanowiło ono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, na które, zgodnie z art. 61a § 2 KPA, przysługuje środek zaskarżenia (zażalenie). Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że pismo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie było oznaczone jako „postanowienie”. Nosiło ono bowiem cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego wszczęcia postępowania). Jak się zaś wskazuje w orzecznictwie, o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma).
