Nieruchomości rolne po zmianach

5 października 2023 roku weszły w życie przepisy nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego1). Z lektury wprowadzonych zmian widać, że ustawodawca obserwował praktykę stosowania ustawy i dostrzegł niektóre problemy związane z jej funkcjonowaniem w obrocie prawnym. Jednakże, w naszej ocenie, zmiany prowadzić będą do nowych problemów interpretacyjnych, a w konsekwencji do dalszej niepewności w obrocie nieruchomościami rolnymi oraz udziałami i akcjami spółek, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi takich nieruchomości (a po wprowadzonych zmianach także niektórych spółek dominujących wobec takich spółek). W serii czterech artykułów przedstawimy najważniejsze z tych zmian.

Nowe określenie nieruchomości
Jednym z głównych dotychczasowych problemów ze stosowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r.) była niejasna definicja nieruchomości rolnej oraz objęcie przepisami ustawy wszystkich nieruchomości o powierzchni co najmniej 0,3 ha, których choćby niewielka część wypełniała przesłanki tej definicji. Niejasność definicji prowadziła do rozbieżności interpretacyjnych i różnego stosowania ustawy przez poszczególne oddziały terenowe Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Na problemy związane ze stosowaniem definicji wskazywaliśmy w artykule w „Rzeczpospolitej” z 13 października 2021 roku pt. „Transakcje podwyższonego ryzyka”2).

Nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest nieruchomość rolna w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego są takie nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Brak odwołania się w definicji nieruchomości rolnej zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego do obiektywnego, mierzalnego kryterium (np. oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków) powodował, że strony transakcji za każdym razem powinny zastanawiać się, czy daną nieruchomość można uznać za rolną, bo jest (nawet teoretycznie) możliwa do rolniczego zagospodarowania.

Jako przykład nieruchomości, która mogła zostać uznana za rolną można wskazać nieruchomość o łącznej powierzchni 4 ha, której tylko niewielka część (0,2 ha) pozostawała niezabudowana i możliwe na niej było np. zorganizowanie pasieki lub mini-pastwiska dla kóz. Taki stan prawny generował daleko idącą niepewność.

Jakie proponowano zmiany…
Praktycy w stanie prawnym obowiązującym przed 5 października br. postulowali odniesienie definicji nieruchomości rolnej do jej oznaczenia w ewidencji gruntów. Nieruchomością rolną byłaby zatem nieruchomość, której odpowiednio duża powierzchnia byłaby oznaczona w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Wprowadzenie jasnych, zobiektywizowanych kryteriów oceny tego, czy dana nieruchomość jest nieruchomością rolną czy nie, zamiast badania tego czy dana nieruchomość w rzeczywistości nadaje się do prowadzenia na niej działalności rolniczej, wydawałoby się krokiem w dobrą stronę.

Rozwiązanie to miałoby oczywiście również swoje minusy – przede wszystkim dane ujawnione w ewidencji gruntów często są nieaktualne. Jednak jasność co do tego, wobec jakich nieruchomości należy stosować przepisy u.k.u.r., a wobec jakich nie, w naszej ocenie przeważałaby nad wadami tego uproszczenia.

… a jakie wprowadzono
We wprowadzonej w życie 5 października 2023 r. zmianie ustawy, definicja nieruchomości rolnej pozostała niezmieniona, ustawodawca znowelizował jednak art. 1a pkt 1) lit. b) u.k.u.r. w ten sposób, że aktualnie przepisów ustawy nie stosuje się do nieruchomości, w których powierzchnia użytków rolnych jest mniejsza niż 0,3 ha.

Wyłącza to spod stosowania ustawy przypadki, w których nieruchomość, która tylko w niewielkiej części (np. wskazane wyżej 0,2 ha) w teorii mogła być zagospodarowana rolniczo, nawet pomimo oznaczenia w ewidencji gruntów jako grunt zabudowany (Ba), była traktowana przez ustawę jako nieruchomość rolna.

Jest to zmiana w dobrym kierunku. Wciąż jednak, jeżeli większa nieruchomość składa się z różnego rodzaju gruntów – gruntów zabudowanych, zalesionych i użytków rolnych, a powierzchnia użytków rolnych na takiej nieruchomości będzie większa niż 0,3 ha, nieruchomość będzie traktowana jako nieruchomość rolna.

Wielu prawników (jak wynika z opracowań pojawiających się na gruncie omawianej nowelizacji) uznało, że ustawodawca zrealizował postulaty praktyków i przypisał decydujące znaczenie danym z ewidencji gruntów. Naszym zdaniem – jakkolwiek taka zmiana byłaby pożądana i korzystna dla obrotu – nie wynika ona wprost z przepisów.

Istnieją argumenty przemawiające za tą wykładnią (celowościowe i częściowo językowe) i być może praktyka (a zwłaszcza orzecznictwo) pójdzie w tym kierunku. Obecnie jednak stan niepewności dalej istnieje.

Niejasne odwołanie do użytków rolnych
W naszej ocenie największym błędem ustawodawcy, który skutkował będzie nadal daleko idącymi kontrowersjami co do interpretacji przepisów ustawy, jest brak odniesienia się w definicji użytków rolnych, używanej na potrzeby ustawy, wprost do ewidencji gruntów.

Definicję użytków rolnych zawiera art. 2 pkt 5) u.k.u.r. Zgodnie z tym przepisem użytkiem rolnym jest grunt orny, sad, łąka trwała, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Przepis ten powiela zatem nazwy gruntów uznawane za użytki rolne na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak nie w całości – pomija grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych.

Przepis nie wskazuje jednak wprost, że chodzi o użytki rolne w rozumieniu ewidencji gruntów. Nadal można zatem twierdzić, że w wyłączeniu stosowania przepisów ustawy (art. 1a pkt 1) lit. b) u.k.u.r.) nie chodzi o to, czy nieruchomość jest w ten sposób oznaczona w ewidencji gruntów, tylko o to, czy w rzeczywistości znajduje się na niej co najmniej 0,3 ha użytków rolnych.

Wątpliwości są tym większe, że w innych ustawach (dotyczących gruntów rolnych), które posługują się terminem użytków rolnych, jeżeli ustawodawca chciał odnieść się do użytków rolnych w rozumieniu ewidencji gruntów – wprost takie odniesienie zawarł. Chodzi m.in. o:

• art. 1 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – „Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne (…).”,
• art. 2 ust 1 pkt 1) ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – „Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (…)”.

Również w samej ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, w art. 1a pkt 1) lit. e) ustawodawca wskazując na to, do jakich nieruchomości rolnych ustawa nie znajduje zastosowania, opisuje nieruchomości, w których grunty, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty pod stawami, stanowią co najmniej 70 proc. powierzchni. W tym przepisie znalazło się zatem odwołanie wprost do ewidencji gruntów (zaznaczyć trzeba, że grunty pod stawami są w ewidencji gruntów użytkami rolnymi).

Skoro więc ustawodawca rozróżnia:

• grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz
• użytki rolne (bez ich precyzowania) lub
• użytki rolne danego rodzaju (bez precyzowania czy odwołuje się do ewidencji gruntów),

to pozostawia pole do zróżnicowania wykładni każdego z tych pojęć. Zgodnie z teorią (fikcją) racjonalnego ustawodawcy, takie rozróżnienie w przepisach należałoby uznać za celowe (istotne).

W związku z brakiem precyzji ustawodawcy nie da się jednoznacznie ocenić, w którą stronę pójdzie praktyka stosowania zmienionych przepisów ustawy. Za odwołaniem się do wprost do ewidencji gruntów przy ocenie tego, jaka nieruchomość powinna zostać uznana za nieruchomość rolną, do której znajdą zastosowanie przepisy u.k.u.r. przemawia między innymi to, że ustawodawca posłużył się jednak w definicji użytków rolnych tymi samymi określeniami, które znajdują się w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz to, że sama ewidencja gruntów ma służyć odzwierciedleniu stanu faktycznego nieruchomości. Naszym zdaniem, byłby to pożądany kierunek zmian i mamy nadzieję, że taka interpretacja ustawy przeważy w praktyce.

Drugi sposób wykładni nie jest jednak nieuprawniony i na podstawie zestawienia kilku przepisów można argumentować, że użytkami rolnymi w rozumieniu ustawy są faktyczne, a nie ewidencyjne użytki rolne.

Nawet jeśli druga z przedstawionych opcji zwycięży, to oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów będzie poważnym argumentem wskazującym na to, że dana nieruchomość jest, lub nie jest, użytkiem rolnym.

W przypadku przyjęcia drugiej interpretacji z oznaczenia nieruchomości jako nierolnej w ewidencji gruntu wynikałoby tylko domniemanie, które można obalić. Gdyby – na przykład – dana nieruchomość była oznaczona w ewidencji jako zurbanizowany teren niezabudowany lub w trakcie zabudowy (symbol Bp), Krajowy Ośrodek Wsparcia

Rolnictwa miałby możliwość dowodzenia poprzez oględziny, że w rzeczywistości nieruchomość jest użytkiem rolnym i podlega ustawie.

Zdaniem autorów
Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego jest w obecnym kształcie ustawą bardzo skomplikowaną i trudną w stosowaniu. Jednocześnie ze względu na to, że swoimi restrykcjami obejmuje stosunkowo szeroki zakres nieruchomości, a także udziały i akcje spółek – właścicieli i użytkowników wieczystych takich nieruchomości, jej wpływ na praktykę obrotu nieruchomościami jest bardzo duży.

Poziom skomplikowania przepisów ustawy utrudnia również wprowadzanie do nich zmian – ustawodawca powinien zatem zmiany wprowadzać ostrożnie i przeprowadzać możliwie szerokie konsultacje – również z praktykami działającymi na rynku. Skoro jednak zmiany już zostały wprowadzone i są – naszym zdaniem – nie do końca udane, musimy w praktyce zachowywać podwójną czujność, gdy stykamy się z nieruchomościami rolnymi.

Źródło: Rzeczpospolita, autor: Bartłomiej Dębski, Michał Oleś