Gdy nieruchomość została wywłaszczona pod drogę publiczną, jej wartość rynkową należy określić w wycenie – w pierwszej kolejności – przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z rynku lokalnego.
Gdy dane z rynku lokalnego okażą są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny powinien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie dostarczy niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r. (I OSK 4132/18), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 sierpnia 2018 r. (sygn. II SA/Łd 558/18).
Wniosek do starosty
Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. ML był właścicielem nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz gminy na mocy decyzji administracyjnej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta w dacie wydania ww. decyzji była przeznaczona pod drogę publiczną – drogę gminną.
ML złożył wniosek do starosty o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W celu ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.
Przy określaniu wartości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego („rozporządzenie”). Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Z operatu szacunkowego wynikało, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, które byłyby porównywalne z nieruchomością wywłaszczoną. Z tego względu rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny, oparł się na cenach transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.
Gmina złożyła do wojewody łódzkiego odwołanie od decyzji starosty. W odwołaniu Zarzuciła w nim, że wysokość odszkodowania została zawyżona. Zdaniem gminy przy ustaleniu odszkodowania starosta oparł się na operacie szacunkowym, który był wadliwy. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien oprzeć się na transakcjach nieruchomościami drogowymi, a nie brać pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Wojewoda uchyla decyzję
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego wojewoda łódzki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem wojewody – zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu).
W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Rzeczoznawca majątkowy nie dokonał jednak rzetelnej analizy rynku nieruchomościami. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Zdaniem wojewody operat szacunkowy zawiera szereg niejasności i rodzi daleko idące zastrzeżenia – nie został wykonany w sposób prawidłowy, logiczny i spójny i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.
Sprzeciw od decyzji wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył ML. Skarżący podkreślił m.in., że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, gdyż w badanym okresie miało miejsce pięć transakcji drogowych na rynku lokalnym, jednak nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji były niepodobne do nieruchomości wycenianej. Zatem rzeczoznawca prawidłowo ustalił odszkodowanie przyjmując do wyceny – jako nieruchomości podobne transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej.
WSA oddala sprzeciw
Jednak WSA oddalił ten sprzeciw i podzielił w całości stanowisko wojewody. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego i regionalnego umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca z uwagi na, jak stwierdził, brak możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, określił wartość rynkową przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, co okazało się błędem. Ponieważ w sprawie konieczne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego zasadne było wydanie przez wojewodę decyzji kasatoryjnej (uchylającej decyzję starosty i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
ML wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku WSA. NSA nie przychylił się do argumentacji zawartej w skardze i ją oddalił. Błędne jest stanowisko skarżącego, że w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego oraz z terenu powiatu okazały się niewystarczające do określenia wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, to wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W świetle § 36 ust. 2, stosowanego odpowiednio w związku z § 36 ust. 4 zdanie ostatnie Rozporządzenia, biegły rzeczoznawca majątkowy powinien poddać analizie rynek regionalny, a więc nie tylko z powiatu, ale i z całego województwa.
Zasadą jest bowiem, że pod pojęciem „rynku lokalnego” rozumie się obszar gminy lub powiatu, a „rynek regionalny” odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wyrok NSA uważam za słuszny. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a ściślej – ostatnie zdanie tego przepisu. § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. § 36 ust. 4 nie określa zatem wprost, jak dalece rzeczoznawca majątkowy, dokonując szacowania nieruchomości, powinien poszukiwać transakcji z danego rynku (lokalnego, regionalnego, krajowego), aby, w razie uznania, że takich transakcji brak, móc przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Przepis ten jednak odsyła (poprzez nakaz odpowiedniego stosowania) do ust. 2 § 36, który to przepis wyraźnie wskazuje na konieczność sięgnięcia do danych nie tylko z rynku lokalnego, ale i regionalnego.
