Kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie można wymierzyć inwestorowi, który dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. (II OSK 1697/16), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2016 r. (sygn. II SA/Gd 664/15).
PINB: kara za przystąpienie do użytkowania
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Po zrealizowaniu inwestycji zawiadomił powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) o zakończeniu budowy. W stosunku do tego zawiadomienia PINB wniósł sprzeciw, a ponadto przeprowadził kontrolę budowy. Podczas tej kontroli PINB ustalił, że podczas robót budowlanych doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. poprowadzono przyłącze wodociągowe w innym miejscu niż wynikało to z projektu. Ponadto budynek mieszkalny jest już użytkowany.
Inwestor przyznał, że w istocie użytkuje budynek, ponieważ nie posiada innego miejsca, w którym mógłby mieszkać. PINB wydał postanowienie wymierzające inwestorowi karę w wysokości 10 tys. zł z tytułu przystąpienia do użytkowania ww. budynku z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, tj. w sytuacji braku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku.
Na postanowienie PINB inwestor wniósł zażalenie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). Ten jednak utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. WINB wyjaśnił, że PINB skutecznie wniósł sprzeciw od zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Ponadto, organ ustalił, że dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a inwestor już przystąpił do użytkowania budynku.
To wszystko, zdaniem, WINB uzasadniało nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku, na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy – Prawo budowlane.
WSA: budowa bez pozwolenia
Inwestor złożył skargę na ww. postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA). WSA podzielił argumentację zawartą w skardze i w efekcie uchylił zaskarżone postanowienie.
WSA wskazał, że przesłanką wymierzenia przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. Przepisy te nakładają na inwestora obowiązek polegający na tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi albo zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką decyzję uzyskać. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów art. 54 i 55.
Sąd I instancji podkreślił jednak, że kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – szczególnie, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.
Organ II instancji powinien był, zdaniem WSA, zbadać, czy w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego toczy się przed właściwym organem I instancji postępowanie naprawcze z uwagi na to, że został on zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Toczące się bowiem w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie oparte na przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (tzw. postępowanie naprawcze) wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.
NSA: kara niedopuszczalna
Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wywiódł WINB. NSA oddalił jednak tę skargę kasacyjną. NSA przyjął, że jeżeli inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie mógł skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, ani też nie mógł ubiegać się o uzyskanie decyzji w oparciu o art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego jest skuteczna wyłącznie w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro tak, to nie jest możliwe na tym etapie postępowania zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 – właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Prawo budowalne w art. 54 i 55 określa przypadki, w których po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a przed przystąpieniem do jego użytkowania, inwestor powinien dokonać zawiadomienia organów nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy albo uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku, gdy inwestor naruszy ww. obowiązek, tzn. przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji braku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo pomimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego powinien wymierzyć inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
W stanie faktycznym komentowanej sprawy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i pomimo braku skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolicie przedstawia się kwestia, czy w takiej sytuacji można wymierzyć inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Jedno ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie wskazuje, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy budowy prowadzonej zgodnie z przepisami. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko w stosunku do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym. Zaś w sytuacji, gdy inwestor od tego projektu odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) lub nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na inwestorze ciążyła powinność dokonania zawiadomienia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania wykonanego obiektu.
Istnieje jednak odmienne stanowisko sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że ww. kara powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, również wówczas, gdy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W komentowanym wyroku NSA przychylił się do pierwszego ze stanowisk, które niewątpliwie jest bardziej korzystne dla inwestora.
