Gmina nie ma pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie – orzekł sąd.
Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się ograniczenia wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. II OSK 1410/16) uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 września 2016 r. (sygn. II SA/Op 489/15).
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Rada Gminy Turawa podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez właścicieli nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem. Zmieniła bowiem przeznaczenie ich nieruchomości w ponad 90 proc., przeznaczając ją pod drogę wewnętrzną, a w środkowej części działki zaplanowano skrzyżowanie. Takie parametry działki uniemożliwiały wszczęcie i przeprowadzenie jakiegokolwiek przedsięwzięcia budowlanego, co w ocenie skarżących oznaczało, że organ naruszył ich konstytucyjne prawo własności.
WSA: ingerencja organu dopuszczalna
Rada Gminy Turawa wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że planowana droga wewnętrzna jest niezbędnym elementem systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz planowanej zabudowy usługowej. Organ wyjaśnił, że w trosce o ład przestrzenny, droga zaplanowana została na przedłużeniu istniejącej i urządzonej ulicy i stanowi kontynuację prostokątnego układu ulic osiedla domów jednorodzinnych. Rozstrzygając w zakresie usytuowania kwestionowanej drogi, dokonano oceny walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości skarżących, w wyniku czego ustalono, że działka skarżących, której szerokość wynosi 16,0 m, nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej szerokości dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej.
Ponadto, nieruchomość posiada dostęp do drogi gminnej jedynie w części frontowej, a z uwagi na niewielką szerokość działki niemożliwa jest jej zabudowa w głębi terenu. Na obszarze działki wyznaczone zostały również dwie strefy ochronne istniejących sieci energetycznych 15 kV, każda o szerokości 16,0 m, co wyklucza zabudowę działki w miejscu wyznaczonych stref.
Wojewódzki sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez radę gminy. Sąd podkreślił, że przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, a oceniając zakres ingerencji organu sąd uznał, że nie ma ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.
NSA: nie wolno nadużywać uprawnienia
Tej oceny nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny który uznał, że granice władztwa planistycznego gminy w komentowanej sprawie zostały przekroczone. Wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności mieszczą się w pojęciu władztwa planistycznego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.
Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
NSA zauważył, że wskutek zapisów planu nieruchomość skarżących pozbawiona została jakiejkolwiek możliwości racjonalnego zagospodarowania. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, że uchwalony przez Gminę Turawa plan miejscowy zmienił dotychczasowe rolne przeznaczenie tego terenu, przewidując na nim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Droga, która miała być usytuowana na nieruchomości skarżących i która miała na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna. Wyklucza to jej wywłaszczenie, a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie mogłaby zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a gminą umowy uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
WSA: Szerokość działki umożliwia zabudowę
NSA nie zgodził się również z argumentem, że działka skarżących posiada niekorzystne warunki zagospodarowania, gdyż jej szerokość uniemożliwia zabudowę. Wymogi w zakresie osiągnięcia odpowiednich muszą spełniać działki powstałe w wyniku podziału po uchwaleniu planu. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, aby warunki te przenosić także na działki nie ulegające podziałowi i wyodrębnione geodezyjnie w okresie przed uchwaleniem planu, w zakresie możliwości ich zabudowy. Działki te winny natomiast spełniać wymogi określone w prawie budowlanym w zakresie odległości planowanego budynku od granic z sąsiednią działką budowlaną.
Biorąc pod uwagę szerokość działki skarżących nie można skutecznie bronić twierdzenia, że zabudowa na niej nie byłaby możliwa jako sprzeczna z przepisami. NSA zauważył przy tym, że nieopodal nieruchomości skarżących znajduje się działka stanowiąca własność Gminy Turawa, oznaczona jako droga i zauważył, że uzasadnione jest pytanie o powody, dla których gmina nie wykorzystała własnego mienia do realizacji celów komunikacyjnych na tym terenie.
sygnatura akt: II OSK 1410/16
ZDANIEM EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok jest zasadnym głosem w obronie prawa własności. NSA doszedł do słusznego przekonania, że gmina przekroczyła – w mojej ocenie w sposób rażący – władztwo planistyczne.
Prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Oczywiście prawo to nie ma bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Również Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jest upoważniona do ustalenia, co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednak istnieje szereg przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym potrzeby interesu publicznego. Każdorazowo jednak działania gminy winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.
