Orzecznictwo
NSA Terminowe złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych.
Wynika to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. (sygn. I OPS 3/17). Uchwała została wydana w związku ze skierowaniem przez skład orzekający NSA zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. Zagadnienie to wyłoniło się przy rozpoznawaniu sprawy, której stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco.
16 maja 2008 r. dwoje spadkobierców (ojciec i córka) złożyło wniosek na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przyznanie prawa do rekompensaty. Wniosek ten nie był złożony w imieniu trzeciej spadkobierczyni, która dopiero 27 grudnia 2010 r. ujawniła swoją wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wniosła o potwierdzenie tego prawa na rzecz jej ojca. Właściwe w sprawie organy (wojewoda i minister Skarbu Państwa) odmówiły trzeciej spadkobierczyni udziału w prawie do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, a w konsekwencji także odmówiły potwierdzenia prawa do udziału jej ojca w tej części jaka miała mu przypadać jako osobie wskazanej przez tę spadkobierczynię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny (inaczej niż właściwe organy), nawiązując do charakteru sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, uznał, że wniosek złożony przez dwójkę spadkobierców w 2008 r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty także w stosunku trzeciej spadkobierczyni.
Rozpoznając skargę kasacyjną ministra SP skład orzekający NSA uznał, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, można zaobserwować dwojaki sposób interpretacji przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W części orzeczeń przyjmuje się, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli w tym terminie zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.
W części orzeczeń wyrażono natomiast pogląd odmienny. Zgodnie z nim, postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby wniesiony do 31 grudnia 2008 r. i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Innymi słowy, w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej zostaje wszczęte postępowanie tylko w zakresie prawa do rekompensaty wnioskodawcy.
NSA w składzie siedmiu sędziów podkreślił, że prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu faktyczno-prawnego(pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w określonych warunkach). Jest to jedno uprawnienie. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Prawo do rekompensaty ma charakter publicznoprawny. Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy takiego właściciela nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty. Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej, niż jeden uprawniony.
Tryb, w którym następuje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, unormowany został w przepisach ww. ustawy. Przepisy te nie stanowią wprost, czy złożenie wniosku przez jedną z osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczyna postępowanie w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych, a zatem, czy oznacza zachowanie przez wszystkich terminu. NSA odczytał jednak taką normę procesową w drodze wykładni systemowej i celowościowej ww. ustawy. NSA wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art.61 § 4 k.p. a.).
> KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska – Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu (art.187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W komentowanej sprawie niewątpliwie pojawiły się takie poważne wątpliwości prawne.
Przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierają normy wprost stanowiącej, czy złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych.
Uchwała NSA niewątpliwie odpowiada stanowi prawnemu. Ma ona znaczenie dla spadkobierców Zabużan, którym rozszerzono możliwość ubiegania się o rekompensaty. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz przyznania rekompensaty osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a ZSRR o zamianie odcinków terytoriów państwowych z 15 lutego 1951 r. Przepisy ustawy stosuje się też do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odczytanie treści ustawy tak, jak w komentowanej uchwale jest wykładnią pro obywatelską.
Zgadzam się z NSA, że zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku polegającego na ustaleniu kręgu stron postępowania (tu uprawnionych) nie może rodzić po stronie obywatela nieodwracalnych skutków.
Nie można, jak słusznie podnosi NSA, zaaprobować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy, ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku.
Treść uchwały spowoduje zapewne wpływ wniosków o wznowienie postępowania od tych spadkobierców, którym odmówiono prawa do rekompensaty z powołaniem się na spóźnione złożenie wniosków przez część spadkobierców.