Tak zwany wariant zerowy polegający na rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r. (sygn. II OSK 1221/16) zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z kwietnia 2014 r. wójt gminy Włoszakowice ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 15 turbin wiatrowych o łącznej mocy do 30 MW oraz infrastruktury towarzyszącej, realizowanego na wskazanych w decyzji działkach.
Decyzja została zaskarżona odwołaniem. Skarżący powoływali się przede wszystkim na to, że w ich ocenie złożony w toku postępowania raport nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez właściwe przepisy. W grudniu 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie nie podzieliło argumentów osób fizycznych i stowarzyszenia, którzy wnieśli odwołanie i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił argumentów skarżących i oddalił skargi na decyzje organu II instancji (wyrok z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Po 159/15).
Inaczej natomiast sprawę ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że WSA w Poznaniu dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy środowiskowej (tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) jak i art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b. Zdaniem NSA nie budzi bowiem wątpliwości, że złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę. Wynika to z tego, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, a także racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b).
Powyższe trzy warianty muszą posiadać uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w tej sprawie poddano w raporcie analizie wariant „0″ niepodejmowania przedsięwzięcia, wariant I proponowany przez wnioskodawcę, który zakłada budowę 20 turbin oraz wariant II zakładający budowę 15 turbin jako racjonalny wariant alternatywny, który został uznany przez wnioskodawcę jako tożsamy racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Jednak tzw. wariant „zerowy”, a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi w obowiązującym stanie prawnym w żadnym przypadku wariantu alternatywnego o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) jak i lit. b) ustawy środowiskowej. Z kolei wariant II realizacji przedsięwzięcia uznano jako tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska co podkreśla jego uzasadnienie. Oznacza to, że brak jest w raporcie oddzielnego – wyodrębnionego trzeciego wariantu realizacji danego przedsięwzięcia i uzasadnienia jego wyboru zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej.
Z uwagi na powyższe NSA uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje i wyrok WSA podkreślając, że sporządzenie nowego raportu będzie wymagać kompleksowego uwzględnienia nowego wariantu III uwzględniającego dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej.
NSA nie przyznał natomiast racji skarżącym co do tego, że WSA powinien z urzędu przeprowadzić dowód i wyeliminować istotne wątpliwości co do treści tegoż raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd może (lecz nie musi) przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie oprócz powyższego wyjątku postępowania dowodowego jak i w żadnym przypadku nie może poddać merytorycznej ocenie ustaleń faktycznych raportu, jeżeli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych, tylko musi to być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji. Natomiast wymogi o których stanowi art. 66 ustawy środowiskowej, a w tym z art. 66 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy podlegają ocenie sądu co do jego np. kompletności.
Sygnatura akt: II OSK 1221/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Z przyczyn praktycznych pełna merytoryczna kontrola raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez organy, czy sądy administracyjne nie jest możliwa. Jest oczywiste, że organ, a także sąd, nie posiada wiedzy specjalistycznej, która pozwoliłaby na weryfikację kompletnego i logicznego raportu. Skuteczne podważenia takiego dokumentu wymaga zwykle sporządzenia kontrraporu przez wyspecjalizowane w tym zakresie podmioty. Z uzasadnienia komentowanego wyroku wynika jednak, że z taką sytuacją nie miały do czynienia organy i sądy administracyjne w tej sprawie. Teoretycznie, jak tego wymagały przepisy, organ zawierał trzy warianty przedsięwzięcia, tyle tylko, że jeden z nich nie był prawdziwym wariantem, ale fortelem osoby sporządzającej raport. Z pewnością bowiem rezygnacja z inwestycji nie jest wariantem jej realizacji. Takiej oceny raportu mogły i powinny były dokonać organy i sądy.
Przy okazji komentowanej sprawy warto odnotować jeszcze jedną kwestię, niezwiązaną z ochroną środowiska. Otóż skarga do NSA w komentowanej sprawie wpłynęła 20 maja 2016 r., a swojego rozstrzygnięcia doczekała się 6 marca 2018 r. Jeszcze gorzej sytuacja wygląda, kiedy zestawi się datę wydania decyzji organu I instancji – kwiecień 2014 r. z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy w 2018 r. Nie wiadomo, czy rozstrzygnięcie sprawy po tak długim czasie miało dla inwestora jeszcze jakiekolwiek znaczenie, na pewno jednak sprawa nie została załatwiona w rozsądnym terminie. Takie sytuacje prowokują składanie kolejnych wniosków, jeszcze przed załatwieniem sprawy przez sądy administracyjne. Generuje to kolejne sprawy, które nierzadko również trafiają do sądów administracyjnych. Takie sprzężenie zwrotne.
