NSA Prowadzenie robót budowlanych przed stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego, a nie postępowania legalizacyjnego.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2017 r. (IIOSK 354/17), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 17 listopada 2016 r. (IISA/Ke645/16).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Inwestor w październiku 2010 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku magazynowego o wymiarach 12,5 m x 8,15 m o konstrukcji szkieletowej i ścianach obudowanych blachą. Budowę budynku ukończono w 2014 r.
W maju 2015 r. kontrolę ww. budynku przeprowadził powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). W wyniku kontroli organ ustalił, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w listopadzie 2013 r., a zatem po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. W sprawie ww. budynku PINB wszczął tzw. postępowanie legalizacyjne (art.48 Prawa budowlanego). Następnie PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem z maja 2015 r. wstrzymał roboty budowlane przy ww. budynku magazynowym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do 31 grudnia 2015 r. dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej. W lipcu 2015 r. starosta decyzją stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z października 2010 r. z uwagi na nierozpoczęcie robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne (art.37 ust. 1 Prawa budowlanego).
Ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentów wskazanych w postanowieniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z maja 2015 r., PINB wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku magazynowego. PINB przyjął, że wydanie decyzji było zasadne, ponieważ inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której wygaśnięcie stwierdził organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Taką sytuację należy traktować tak samo, jak gdyby inwestor prowadził roboty w ogóle bez pozwolenia na budowę. Uzasadniało to prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentacji koniecznej do zalegalizowania robót, należało wydać decyzję o nakazie rozbiórki.
Od decyzji PINB odwołanie złożył inwestor. Organ odwoławczy – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB)– wprawdzie uchylił w całości zaskarżoną decyzję (zuwagi na błędnie określonego adresata w decyzji PINB), to jednak, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku magazynowego (prawidłowo określając adresata decyzji).
Decyzję WINB inwestor zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze zarzucił organom nadzoru budowlanego błędne ustalenie daty rozpoczęcia robót budowlanych. Zdaniem inwestora zostały one faktycznie rozpoczęte w listopadzie 2012 r., a nie listopadzie 2013 r., jak ustaliły PINB i WINB. Uwzględniając skargę inwestora, WSA uchylił decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB oraz postanowienie PINB z maja 2015 r. W ocenie WSA bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest data rozpoczęcia robót budowlanych. Istotnym jest natomiast, że roboty budowlane prowadzone były w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane zostały zakończone w 2014 r. Tymczasem decyzja stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę została wydana w lipcu 2015 r. Zdaniem WSA traktowanie inwestora prowadzącego roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie wygasła, tak samo jak osoby wykonującej roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zbyt rygorystyczne. Tak długo, jak właściwy organ nie wyda, na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie należy kwalifikować robót wykonanych na podstawie tego pozwolenia jako samowoli budowlanej. Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył WINB. NSA oddalił jednak tę skargę. NSA stwierdził, że skoro inwestor realizował roboty budowlane przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, to działał on w zaufaniu do organów władzy publicznej. Wprawdzie samo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma charakter deklaratoryjny, to jednak nie można pominąć faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania prawidłowości. Zatem nie można zrównać sytuacji podmiotu, który prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, w stosunku do którego organ następnie stwierdził wygaśniecie z sytuacją podmiotu, które wykonał roboty budowlane bez uzyskania takiego pozwolenia. Z uwagi na powyższe przed organami nadzoru budowlanego powinno się toczyć postępowania naprawcze (na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego), a nie postępowanie legalizacyjne (art.48 Prawa budowlanego).
> KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Zgodnie z art. 37 ust. 1 decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wygaśnięcie decyzji oznacza, że z upływem okresu wskazanego w przepisie (3 lata) inwestor traci uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w odrębnym postępowaniu. W postępowaniu tym organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest ustalić, czy spełniły się przesłanki nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia. Podzielam stanowisko NSA wyrażone w komentowanym wyroku. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, jak każda ostateczna decyzja administracyjna, korzysta z domniemania prawidłowości. Wiąże ona tak długo, aż nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją administracyjną. Z punktu widzenia celu regulacji bezzasadne byłoby zrównywanie pozycji prawnej inwestora, który prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, którego wygaśnięcie następnie stwierdził organ administracji z sytuacją prawną podmiotu, który przed rozpoczęciem robót budowlanych w ogóle takiego pozwolenia nie uzyskał. Z tego też względu nie można uznać, że podmiot prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia, które następnie wygasło prowadzi te roboty „bez pozwolenia” (co nakazywałoby zastosowanie procedury legalizacyjnej, mniej korzystnej dla inwestora niż procedura naprawcza). W tym zakresie pozycja prawna takiego podmiotu zbliżona jest do inwestora, który wykonywał roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności. W tym ostatnim przypadku ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że takie roboty budowlane podlegają procedurze naprawczej (art.50 i 51 Prawa budowlanego), a nie legalizacyjnej.