ORZECZENIE:
W przypadku, gdy przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, a w innym, toczącym się równolegle postępowaniu ten sam inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która niezbędna jest do przedłożenia właśnie w wyżej wskazanym postępowaniu legalizacyjnym, to zakres inwestycji określonej we wniosku o decyzję o warunkach zabudowy powinien być identyczny, jak zakres inwestycji określony przez organ nadzoru budowalnego w postępowaniu legalizacyjnym. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2017 r. (IIOSK 46/16),w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke326/15). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Inwestor wystąpił do prezydenta miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku gospodarczego związanej ze zmianą sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny. W toku postępowania prezydent miasta ustalił, że w miejscu wskazanym we wniosku o wydanie ww. decyzji wybudowany został nowy budynek mieszkalny.
W sprawie wybudowania nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę tzw. postępowanie legalizacyjne wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ten ustalił, że inwestor wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi, parterowy, podpiwniczony z poddaszem użytkowym i dachem o konstrukcji drewnianej. Przed wykonaniem tych robót budowlanych inwestor nie uzyskał wymaganego przez przepisy pozwolenia na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami PINB wstrzymał roboty budowlane, a następnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Inwestor złożył do prezydenta miasta uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez doprecyzowanie nazwy inwestycji: „odbudowa budynku gospodarczego związana ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wraz z przyłączami infrastruktury technicznej”.
Prezydent miasta odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tak określonej inwestycji. Jego zdaniem inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsama z przedmiotem inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB. Oznacza to konieczność wydania decyzji odmownej.
Od decyzji PINB odwołanie złożył inwestor. Jednak organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO)– utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. SKO powołał się na ustalenia PINB, z których wynikało, że w miejscu nowo wybudowanego budynku mieszkalnego wcześniej istniał budynek gospodarczy. Następnie rozebrane zostały ściany budynku gospodarczego i w tym miejscu, z częściowym poszerzeniem wymiarów, wybudowany został budynek mieszkalny z cegły. SKO, w ślad za PINB, podkreślił, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania dotyczyć może wyłącznie istniejącego budynku oraz że nie można dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku, który przestał istnieć. W konsekwencji, nie można w tym wypadku mówić o odbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny, ponieważ ma tutaj miejsce budowa budynku mieszkalnego. Co za tym idzie, zdaniem SKO, inwestor powinien był wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, a nie na odbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny. Skoro inwestor nie zmodyfikował zakresu swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, należało wydać decyzję odmowną.
Od decyzji SKO inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. WSA jednak oddalił tę skargę. Sąd stanął na stanowisku, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji już samowolnie zrealizowanej, to w takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko dla takiej inwestycji, która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego, toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. WSA zgodził się przy tym ze stanowiskiem organów, że skoro inwestor zburzył istniejący budynek gospodarczy i w to miejsce wybudował budynek mieszkalny, to nie można uznać, że była to odbudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania z gospodarczej na mieszkalną. Zmiany sposobu użytkowania można dokonać tylko w stosunku do istniejącego obiektu. Tymczasem od początku postawienia w miejscu starego budynku gospodarczego nowego obiektu, był on budowany jako dom mieszkalny, a nie budynek gospodarczy.
Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak NSA skargę tę oddalił. Nie miał racji inwestor zarzucający wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego, tj. art 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia „budowa” i „odbudowa”. Zdaniem NSA, odbudowa to odtworzenie obiektu budowlanego. Nie stanowi odtworzenia poprzednio istniejącego obiektu budowlanego wybudowanie budynku mieszkalnego w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego, i to nawet, gdyby powierzchnia tego nowego, innego rodzajowo budynku była taka sama, jak poprzedniego. Skoro w przedmiotowej sprawie, po całkowitym rozebraniu budynku gospodarczego, w tym samym miejscu pobudowano budynek mieszkalny, to nie doszło do odbudowy istniejącego budynku gospodarczego, lecz do budowy innego rodzajowo budynku, a mianowicie budynku mieszkalnego.
NSA podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego. Oznacza to, że przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego nie może być inny niż określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym. Jednocześnie NSA podkreślił, że organ, do którego inwestor występuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany określeniem rodzaju inwestycji, zawartym we wniosku, a tym samym organ nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę. Skoro jednak we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor odmienne określił zakres inwestycji niż zakres tej wynikający z postępowania legalizacyjnego, wówczas organ właściwy w sprawie warunków zabudowy powinien wydać decyzję odmowną.
> KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W komentowanym wyroku na uwagę zasługują przede wszystkim dwa aspekty. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że wybudowanie nowego obiektu budowlanego (mieszkalnego) w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego należy z punktu widzenia Prawa budowlanego zakwalifikować jako „budowę”obiektu, a nie, jak podnosił inwestor, „odbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny”. Zresztą, z perspektywy samowolnie wykonanych robót budowlanych bez znaczenia jest kwestia tego, czy wykonane roboty stanowiły budowę nowego obiektu, czy odbudowę starego. W świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego „odbudowa”wchodzi w zakres pojęcia „budowy”,a zatem w każdym przypadku (odbudowy starego obiektu czy budowy nowego) wykonanie robót powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę. Po drugie, niewątpliwie racjonalnym jest oczekiwanie wobec inwestora, aby zakres inwestycji wyznaczonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był identyczny z zakresem samowolnie wykonanej inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Tym niemniej, warto zwrócić uwagę, że z formalnego punktu widzenia żaden przepis nie nakłada na inwestora obowiązku sformułowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy właśnie w taki sposób. Można zatem wyobrazić sobie takie rozwiązanie, w którym inwestor, żądający wydania warunków zabudowy o odmiennym zakresie niż inwestycja będąca przedmiotem postępowania legalizacyjnego, mimo wszystko uzyska decyzję o warunkach zabudowy. Jednak w ostatecznym rozrachunku uzyskanie tej decyzji nie zakończy się dla inwestora pomyślnie, ponieważ na podstawie takiej decyzji nie będzie możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego pozytywnej dla inwestora decyzji legalizacyjnej. Z tego względu przedstawiona w omówionym wyroku konkluzja o konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o innym zakresie niż wynikający z postępowania legalizacyjnego, choć nie wynikająca wprost z przepisu prawa, w istocie wydaje się uwzględniać cel pozytywny dla inwestora – tj. pomyślne zakończenie postępowania legalizacyjnego