Serdecznie zapraszamy na pierwszy artykuł z nowego cyklu, współtworzonego przez ekspertów SK&S i redakcję dziennika Rzeczpospolita. Poniższe opracowanie, autorstwa Weroniki Dąbrowskiej porusza wybrane aspekty kontroli u przedsiębiorców i określa ich ogólne zasady. Regulacjom szczególnym jakim podlegają odrębne rodzaje kontroli: kontroli podatkowej, kontroli środowiskowej i innym, poświęcone zostaną następne artykuły niniejszej serii.
***
Organ nie zawiadomi przedsiębiorcy o planowanej kontroli, jeśli jej przeprowadzenie jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, także skarbowego, lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.
Podstawowym aktem prawnym dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce jest ustawa z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (dalej zwana „Prawem przedsiębiorców” lub „PP”). Określa ona wzajemne stosunki pomiędzy przedsiębiorcami oraz organami władzy publicznej i reguluje m.in. zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców. Najważniejszym jednak, jak się wydaje, trzonem Prawa przedsiębiorców są przepisy określające tryb i zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej. Przepisy PP stosuje się do wszystkich rodzajów kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców (np. podatkowej, prowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych), a w zakresie nieuregulowanym w PP stosuje się przepisy ustaw szczególnych. Oznacza to, że w przypadku kontroli podatkowej stosuje się uzupełniająco przepisy Ordynacji podatkowej; w przypadku kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się uzupełniająco przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Wskazówki dla kontrolujących
Jedną z podstawowych zasad, stanowiącą jednocześnie dyrektywę skierowaną do organów kontrolnych, jest zasada legalności (praworządności). Zgodnie z nią organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza obowiązek wykorzystywania tylko tych środków i uprawnień, na które zezwala prawo i w sposób oraz w zakresie przez prawo określonym. Zgodnie natomiast z zasadami proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania, organ powinien podejmować tylko czynności niezbędne do właściwego przeprowadzenia kontroli, mając na uwadze zapewnienie sprawnego jej przebiegu.
Prawo przedsiębiorców zawiera przepisy o charakterze gwarancyjno-ochronnym, które biorąc pod uwagę, że kontrola przedsiębiorcy stanowi przejaw ingerencji w wolność gospodarczą, przybierają na znaczeniu w toku postępowania kontrolnego.
Zgodnie z art. 55 ust. 1 PP, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym jest ograniczony. Limit ten różni się w zależności od statusu przedsiębiorcy i wynosi w odniesieniu do:
- mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych;
- małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych;
- średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych oraz
- pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.
Czas kontroli liczony jest w dniach roboczych, a nie w dniach „zwykłych”. Dni robocze rozumiane są jako dni, w których pracuje dany przedsiębiorca.
Prawo przedsiębiorców zawiera także przepisy zgodnie z którymi nie można jednocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Celem przepisów jest ochrona interesu przedsiębiorcy przed prowadzeniem postępowań kontrolnych różnych organów w jednym czasie mogących paraliżować pracę danego przedsiębiorstwa czy też skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem prowadzenia działalności w zwykłym toku przedsiębiorcy. Oznacza to, że niedopuszczalne jest rozpoczęcie kontroli w przypadku stwierdzenia, iż toczy się już inna kontrola. Od powyższych zasad ustawa przewiduje jednak katalog wyjątków (m.in. kiedy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska albo gdy kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).
Obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy
Zgodnie z art. 48 ust 1. PP, przed rozpoczęciem kontroli, organ ma obowiązek zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze jej wszczęcia. Zasadniczo, organ może wszcząć kontrolę nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Brak wszczęcia kontroli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia wymaga ponownego zawiadomienia. Od tej reguły ustawodawca przewidział wyjątki.
PRZYKŁAD
Brak obowiązku zawiadomienia o planowanej kontroli dotyczy w szczególności przypadków, gdy kontrola przeprowadzana jest na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co wynika głównie z charakteru i celów postępowania kontrolnego z udziałem Prezesa UOKiK.
Zwolnienie organu z obowiązku zawiadomienia przedsiębiorcy o planowanej kontroli będzie dotyczyło również przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (w tym skarbowego) lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.
Warto zasygnalizować, że w wielu przypadkach połączenie tej przesłanki oraz przepisów Kodeksu karnego czy Kodeksu karnego skarbowego w praktyce prowadzi do sytuacji, w której organ nigdy nie będzie obowiązany do zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli, bowiem w dużej liczbie przypadków, kontrola będzie miała na celu przeciwdziałanie występowaniu pewnej kategorii przestępstw lub wykroczeń, bądź też będzie pojawiał się związek pomiędzy rodzajem przestępstwa lub wykroczenia, a zakresem przedmiotowym prowadzonej kontroli. Brak zawiadomienia będzie występował również w wielu przypadkach w toku kontroli przeprowadzanej na mocy przepisów podatkowych Ordynacji podatkowej.
Legitymacja i upoważnienie
Warto podkreślić, że czynności kontrolne mogą być wykonywane dopiero po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności przez osoby biorące udział w kontroli oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli tylko po okazaniu legitymacji). Biorąc pod uwagę powyższe, rozpoczęcie czynności kontrolnych przed okazaniem legitymacji służbowej i doręczeniem upoważnienia stanowi naruszenie przepisów prawa. Czynności kontrolne wykonane wcześniej nie mogą być wiążące dla organu kontrolującego.
Przed rozpoczęciem kontroli, przedsiębiorca powinien dokładnie sprawdzić upoważnienie pod kątem: wskazanej w nim podstawy prawnej, oznaczenia organu kontroli, daty oraz miejsca wystawienia upoważnienia, imienia i nazwiska pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numeru jego legitymacji służbowej, tak by przedsiębiorca mógł zweryfikować dane tej osoby w momencie przystąpienia do kontroli, a także oznaczenia przedsiębiorcy objętego kontrolą, określenia zakresu przedmiotowego kontroli, wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, wskazania imienia i nazwiska oraz podpisu osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji oraz pouczenia o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy.
Przez wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli należy rozumieć wskazanie przez organ zakresu (sfery) działalności danego przedsiębiorcy badanej w toku kontroli przez organ. Z punktu widzenia przedsiębiorcy ma to istotne znaczenie, bowiem zakres podejmowanej kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Dokument, który nie zawiera powyższych elementów nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy. Należałoby zatem przyjąć, że w przypadku wadliwego upoważnienia przedsiębiorca może odmówić organowi prawa do przeprowadzenia kontroli i jest uprawniony nie poddać się kontroli, zaś zachowanie takie nie powinno narażać przedsiębiorcy na zarzut braku współdziałania i w konsekwencji skutkować nałożeniem kar pieniężnych. Taka interpretacja poparta jest bowiem celem ustawy, która w swojej preambule deklaruje zagwarantowanie praw przedsiębiorców. Z tego powodu przedsiębiorcy powinni skrupulatnie zapoznać się i zbadać przedstawione upoważnienie. Wykazanie bowiem nieprawidłowości już na etapie formalnych wad upoważnienia będzie skutecznym sposobem na zablokowanie kontroli. Wszczęcie kontroli bez upoważnienia lub z wadliwym upoważnieniem może stanowić także podstawę do wniesienia sprzeciwu przez kontrolowanego.
Sprzeciw przedsiębiorcy…
Głównym instrumentem prawnym dającym przedsiębiorcy możliwość ochrony przed działaniami organów kontrolnych naruszających zasady prowadzenia kontroli jest sprzeciw. Przysługuje on tylko podmiotowi kontrolowanemu, a więc przedsiębiorcy, co do którego zostało formalnie wszczęte postępowanie kontrolne. Do nieprawidłowości stanowiących podstawę do wniesienia sprzeciwu będą należeć m.in. naruszenia obowiązku: zawiadomienia przez organy o zamiarze wszczęcia kontroli, okazania legitymacji służbowej lub doręczenia upoważnienia, przeprowadzania kontroli w obecności przedsiębiorcy lub, w określonych przypadkach, pod jego nieobecność, miejsca przeprowadzania kontroli, tj. gdy kontrolę prowadzono poza siedzibą przedsiębiorcy lub miejscem wykonywania działalności gospodarczej oraz poza godzinami pracy przedsiębiorcy lub czasu faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a także czasu trwania i liczby prowadzonych kontroli jednocześnie.
Wniesienie sprzeciwu może być jednak niedopuszczalne, pomimo występującego naruszenia, w przypadkach, gdy kontrola jest niezbędna dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (w tym także skarbowego) lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Wniesienie sprzeciwu jest ograniczone także w enumeratywnie wymienionych w ustawie przypadkach, np. w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorców objętych kontrolą dot. obejmowaniem towarów procedurą celną, środków ochrony roślin, kontrolą przemieszczających się środków transportu czy nadzoru weterynaryjnego. W zakresie wymienionych rodzajów działalności gospodarczej ustawodawca wyłączył zastosowanie niektórych przepisów o kontroli chroniących przedsiębiorców.
… i jego skutki
Z punktu widzenia przedsiębiorcy, wniesienie sprzeciwu powoduje obowiązek wstrzymania się przez organ od podejmowania dalszych czynności kontrolnych, których sprzeciw dotyczy. Oznacza to, że organ powinien natychmiast przerwać podjęte czynności kontrolne. Od daty wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem wstrzymany zostaje również bieg czasu trwania kontroli. Okres ten zatem nie będzie wliczał się do maksymalnego czasu trwania kontroli w danym roku kalendarzowym.
Sprzeciw wnosi się na piśmie do organu przeprowadzającego kontrolę wraz z uzasadnieniem. Można go doręczyć osobiście organowi (podczas prowadzonej kontroli) lub nadać drogą pocztową. Należy pamiętać, aby złożyć sprzeciw możliwe niezwłocznie, a nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ (przy czym do terminu tego nie wlicza się dnia, w którym kontrola została wszczęta) lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (np. w przypadku przekroczenia limitu czasu trwania kontroli). Konieczne będzie także poinformowanie pracownika organu dokonującego bezpośrednio czynności kontrolnych u przedsiębiorcy o fakcie wniesienia przez niego sprzeciwu do organu.
Na skutek sprzeciwu, organ może wydać rozstrzygnięcie o:
- odstąpieniu od czynności kontrolnych (gdy uzna sprzeciw za zasadny),
- kontynuowaniu czynności kontrolnych (gdy uzna sprzeciw za niezasadny), lub
- niedopuszczalności wniesionego sprzeciwu (gdy sprzeciwu jest niedopuszczalny, w przypadkach określonych powyżej).
Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie.
Źródło: Rzeczpospolita, autor: Weronika Dąbrowska
