Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu miejscowego.
Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2018 r. (II OSK 1508/16), w którym sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2016 r. (sygn. VII SA/Wa 2813/14) oraz oddalił skargi od decyzji Wojewody Mazowieckiego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję starosty warszawskiego zachodniego o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Od tej decyzji odwołania wnieśli przeciwnicy inwestycji. Organ rozpatrujący odwołanie, tj. wojewoda mazowiecki, nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniach i utrzymał w mocy decyzję starosty.
WSA: tylko cele usługowe
Od decyzji starosty skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) złożyli przeciwnicy inwestycji, domagając się uchylenia decyzji. Sąd uznał skargi za zasadne i uchylił decyzję wojewody mazowieckiego i poprzedzającą ją decyzję starosty warszawskiego zachodniego.
WSA uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewiduje przeznaczenie dla terenu, na którym miałaby zostać zlokalizowana farma wiatrowa, jako usługowe i, zdaniem WSA, wyklucza on jakąkolwiek inną zabudowę.
Ponadto, zdaniem WSA, wspomniany plan miejscowy daje możliwość lokalizacji inwestycji uznanych za „wytwórczość nieuciążliwą”. Tymczasem rozważana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. powoduje zakłócenia wizualne krajobrazu, zagrożenia klimatu akustycznego poprzez hałas elementów mechanicznych i pracę wirnika, zagrożenia dla przelatujących ptaków czy zakłócenia sygnałów radiowych i telewizyjnych. Wyklucza to – w świetle planu miejscowego – możliwość lokalizacji farmy wiatrowej. Nadto, plan miejscowy pozwala wyłącznie na korzystanie z energii wytworzonej z elektrowni wiatrowych już istniejących, a co najwyżej konstruowania indywidualnych elektrowni przeznaczonych wyłącznie do obsługi istniejącego lub nowego zamierzenia inwestycyjnego.
NSA: alternatywne źródła energii
Od wyroku WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wniósł inwestor. NSA uznał ją za zasadną. W rezultacie NSA uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargi na decyzję wojewody mazowieckiego. NSA uznał, że niezasadny jest zarzut braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd zwrócił uwagę, że projektowana farma elektrowni wiatrowych zlokalizowana jest na działkach położonych na terenie zabudowy centrum usługowego (oznaczonej symbolem U), na którym zlokalizowane zostało centrum logistyczne. Zaś skarżący – jako inwestor – zajmuje się lokalizowaniem dużych podmiotów gospodarczych oraz pełną obsługą we wszystkie media zlokalizowanych tam przedsiębiorców. W tej sprawie istotny jest fakt, że podmioty gospodarcze prowadzące działalność na tym terenie, wykazują chęć korzystania z odnawialnych źródeł energii.
NSA zaznaczył, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych – tak jak w niniejszej sprawie. Zaś ustalenia planu miejscowego dopuszczają stosowanie alternatywnych źródeł energii np. wiatrowni. Choć to ostatnie pojęcie nie jest jednoznaczne, to należy przyjąć, że odnosi się ono elektrowni wiatrowych. Zdaniem NSA postanowienia planu miejscowego pozwalają wprost na zlokalizowanie na działkach skarżącego urządzeń infrastruktury technicznej, tj. elektrowni wiatrowych, bez żadnych dodatkowych uwarunkowań.
Sąd uznał, że nie można wykładać przepisów planu miejscowego w sposób prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą „złotego środka”, odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Z tego powodu, nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
sygnatura akt: II OSK 1508/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Jednym z warunków, które musi spełnić inwestor, aby uzyskać pozwolenie na budowę dla zamierzonej inwestycji, jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile plan taki został uchwalony w odniesieniu do terenu inwestycji). To, czy projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym ustala organ administracji rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, organ jest obowiązany do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę.
W praktyce nierzadko ustalenia planów miejscowych są niejasne i narzucają liczne wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym kwestia dopuszczalności lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie może być dyskusyjna. W omawianej sprawie NSA stanął słusznie na stanowisku, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów planu miejscowego, która prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Z tezą tą oczywiście należy się zgodzić. W stanie faktycznym komentowanego wyroku takie stanowisko NSA było uzasadnione. Jednak w praktyce nierzadko odpowiedź na pytanie, czy interpretacja przepisów planu miejscowego będzie prowadziła do „nadmiernego” ograniczenia prawa własności, wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
