NSA: W sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, nie jest decydujące czy oddziaływanie inwestycji mieści się w określonych prawem normach, ale ustalenie, czy nieruchomość jest położona w strefie narażenia na różne immisje.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. II OSK 3025/15), który został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji starosty słupskiego z grudnia 2012 r. w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną w gminie Ustka. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji starosty wywodził z bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji z nieruchomościami stanowiącymi jego własność. Wojewoda pomorski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty. Organ po dokonaniu analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją starosty stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na jego nieruchomości, w szczególności nie ograniczy sposobu ich zagospodarowania. Główny inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem lipca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie wojewody. Na skutek skargi właściciela nieruchomości sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. skargę oddalił (sygn. VII SA/Wa1980/14). WSA podkreślił, że działki skarżącego znajdują się poza strefą techniczną elektrowni, wyznaczoną w obowiązującym planie miejscowym, a inwestycja nie przekracza norm dotyczących hałasu. Skarżący nie zgodził się z wyrokiem WSA i złożył skargę kasacyjną, którą NSA uwzględnił i przyznał skarżącemu legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA podkreślił, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony (por. art. 61a § 1 k.p.a.). W każdym innym przypadku organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, organ powinien postępowanie umorzyć (art.105 § 1 k.p.a.).
Dalej NSA podkreślił, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. NSA podkreślił również, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić należy wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.
sygnatura akt II OSK 3025/15
> KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi mieć przymiot strony postępowania (art.61a k.p.a.). Stronami postępowania w sprawach o unieważnienie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art.3 pkt 20 prawa budowlanego). Innymi słowy, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki w związku z zatwierdzoną inwestycją nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podzielam pogląd wyrażony w cytowanym orzeczeniu, że zazwyczaj ustalenie kręgu stron uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być potraktowane jako kontrola formalnoprawna wniosku. Często bowiem przeprowadzenie takiej kontroli będzie wymagało analizy szeregu przepisów, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Skoro tak, to zainteresowany rozstrzygnięciem (tu: wnioskodawca) powinien mieć możliwość wypowiedzenia się co do tego materiału. Warto równocześnie pamiętać, że przesunięcie momentu w którym organ zadecyduje o podstawie do występowania podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji z etapu kontroli formalnoprawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy nie powinno oznaczać, że za strony postępowania będą uznawane podmioty legitymujące się wyłącznie interesem faktycznym. Wówczas bowiem instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będzie wykorzystywana instrumentalnie w różnego rodzaju sporach z inwestorami. A to byłoby sprzeczne z celem regulacji.