NSA
Nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że w projekcie budowlanym nie zachowano maksymalnej liczby kondygnacji przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wystarczającym warunkiem dla stwierdzenia zgodności z miejscowym planem pozwolenia na budowę jest zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy w nim określonej.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2016 r. (sygn. II OSK 3061/14). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z sierpnia 2013 r. główny inspektor nadzoru budowlanego (GINB), działając jako organ II instancji, stwierdził nieważność decyzji starosty z października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego. Organ zauważył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren objęty sporną inwestycją znajduje się na obszarach, gdzie została ustalona maksymalna wysokość zabudowy na trzy kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego.
Przyziemie, to kondygnacja
Tymczasem w przypadku badanej inwestycji część budynku określona w projekcie budowlanym jako przyziemie w istocie stanowi pierwszą kondygnację budynku wielorodzinnego, ponieważ spełnia wszystkie przesłanki pozwalające uznać je za kondygnację (organ powołał się na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), podobnie jak pozostałe kondygnacje, tj. druga i trzecia (według określeń projektu pierwsza i druga).
Organ zauważył też, że przestrzeń wydzielona nad trzecią kondygnacją budynku wielorodzinnego określona w projekcie budowlanym jako antresola nie jest antresolą, a kolejną (czwartą)kondygnacją, ponieważ jest zamknięta przegrodami budowlanymi (ściany, stropy).
W konkluzji organ stwierdził, że sporny budynek wielorodzinny został zaprojektowany jako budynek czterokondygnacyjny, a więc niezgodnie z miejscowym planem. W rezultacie, w ocenie GINB, należało stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa budowlanego (art.35 ust. 1 pkt 1) w związku ze stosownymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Drugie piętro, to nie poddasze
Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno przez inwestora, jak i wspólnotę mieszkaniową, jednak wyrokiem z 22 maja 2014 r. (sygn.akt VII SA/Wa 2202/13) WSA oddalił skargi, podzielając zasadniczo stanowisko GINB. WSA podkreślił, że w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie może wydać pozwolenia na budowę (por.art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 a contrario prawa budowlanego), a następnie przywołał definicje kondygnacji oraz kondygnacji nadziemnej (zawarte w powołanym powyżej rozporządzeniu, por. § 3 pkt 16 i pkt 17 rozporządzenia). Zauważył też, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją starosty powiatu z października 2006 r. wynika, że poziom podłogi najniższej kondygnacji zaprojektowanego budynku, określanej jako przyziemie, znajduje się na równi z poziomem terenu, nie jest więc piwnicą, ani też sutereną, przy czym jego wysokość wynosi 2,89 m, podobnie jak wysokość pierwszego i drugiego piętra.
Z tych względów WSA uznał, że przyziemie stanowi kondygnację nadziemną. WSA zauważył też, że trzecia kondygnacja budynku, określona w projekcie jako drugie piętro, nie może być potraktowana jako poddasze. Przez poddasze rozumie się przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywaną jako strych lub adaptowaną na cele mieszkalne, jest to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym, zaś przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza, bo nie jest położona bezpośrednio pod pokryciem dachowym, a jej wysokość przekracza 2 m (wynosi 2,89 m). Dodatkowo jednak nad trzecią kondygnacją, która jak kondygnacją pełną, nie zaś poddaszem, zaprojektowano antresolę. Antresola powinna jednak znajdować się bezpośrednio nad stropem pośrednim przedzielającym ją od strony wnętrza, z którego została wydzielona, nie może też być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego wnętrza, a powierzchnia antresoli musi być mniejsza, aniżeli powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, z której ją wydzielono. W omawianym przypadku zdaniem WSA, nie można mówić o antresoli kondygnacji, gdyż na trzeciej kondygnacji znajduje się szereg pionowych przegród (ścian)oddzielających poszczególne pomieszczenia oraz mieszkania, ponadto zaprojektowane antresole są oddzielone od niższej kondygnacji przegrodami budowlanymi. Antresole zostały wydzielone nad niektórymi mieszkaniami znajdującymi się na trzecim piętrze, składającymi się z kilku pomieszczeń, przy czym ich powierzchnia jest w zasadzie taka sama jak powierzchnia mieszkań, nad którymi się znajdują. Dodatkowo antresole są przedzielone ścianami, podzielone na mniejsze pomieszczenia.
Rażące naruszenie prawa
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła wspólnota mieszkaniowa. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, której zastosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnej. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku zastosowanie sankcji nieważności pozwolenia na budowę spowodowane było sprzecznością tego pozwolenia z miejscowym planem, zgodnie z którym teren objęty sporną inwestycją znajduje się na obszarach, dla których ustalono maksymalną wysokość zabudowy na trzy kondygnacje, trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego. NSA zauważył jednak, że w miejscowym planie ustalono również maksymalną wysokość zabudowy na 12m, licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu.
NSA negatywnie ocenił ograniczenie się przy wykładni rażącego naruszenia prawa decyzją o pozwoleniu na budowę przez WSA jedynie do przepisów planu regulujących liczbę kondygnacji. NSA podkreślił, że w wyroku WSA i zaskarżonej decyzji GINB wywodzono o ustaleniu definicji kondygnacji oraz definicji antresoli i z tych ustaleń podjęto wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności. Tymczasem pominięcie zapisu planu miejscowego o dopuszczalnej wysokości zabudowy stanowiło naruszenie prawa.
Wystarczającym warunkiem dla stwierdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji starosty z października 2006 r. jest zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy (wtym przypadku 12 m licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać, wymóg zachowania również określonej przez plan maksymalnej ilości kondygnacji. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływy na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, a nie liczba kondygnacji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 13 września 2016 r. (sygn. II OSK 3061/14)
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak.
Podzielam opinię NSA dotyczącą braku podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że w budynku, którego wysokość jest zgodna z przepisami prawa miejscowego, przewidziano większą liczbę kondygnacji, niż założono w planie. Przy okazji komentowanego orzeczenia nasuwa się jednak komentarz natury bardziej ogólnej. Instytucja stwierdzenia nieważności bywa nadużywana przez organy administracyjne, ponieważ każde naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, jest automatycznie kwalifikowane, jako nadużycie rażące. Tak nie jest. Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych (anie jakąkolwiek wadą). Organ, kontrolując decyzję w trybie nadzwyczajnym, powinien stosować inne podejście niż w postępowaniu zwykłym i koncentrować się wyłącznie na kwalifikowanych, oczywistych i rażących wadach, których skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można, jak to często czynią organy, zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności, która powinna mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.