ORZECZNICTWO:
Prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego badana jest wyłącznie w ramach postępowania w sprawie zarzutów. Nie może natomiast być badana w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny.
Wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. (sygn. II OSK 1064/15).
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. W grudniu 2012 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wydał ostateczną decyzję, w której nakazał skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki w ciągu drogi powiatowej. Skarżąca nie wykonała ww. obowiązku i w związku z tym w 2014 r. organy nadzoru budowlanego nałożyły na nią grzywnę w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku określonego w wydanej wcześniej decyzji.
Skarżąca złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Powoływała się na to, że jej wjazd będący w dobrym stanie technicznym został zniszczony podczas wykonywania poboczy przez osoby trzecie. Skarżąca wniosła o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, podnosząc, że nie jest w stanie jej zapłacić, a rozbiórka wjazdu pozbawi ją dostępu do posesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę (wyrok z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/ Kr 1594/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę organu.
NSA zauważył, że przedmiotem zaskarżenia w komentowanym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ramach tego postępowania WSA przeprowadził jednak również postępowanie co do prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. NSA podkreślił, że klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej stanowi stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i nadaje się do wykonania. Prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego badana jest w ramach postępowania w sprawie zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.).
W związku z tym dokonywanie przez sąd oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego poprzez wskazywanie na potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i badanie wymogów tytułu wykonawczego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowi przekroczenie normy, zgodnie z którą WSA rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia.
Dalej NSA podkreślił, że do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści, oraz co do czasu, w którym wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Tak więc organ, pismo skarżącej nazwane odwołaniem, a wniesione w terminie do zgłoszenia zarzutów, w którym nie powołuje się ona na żadną okoliczność wymienioną w odpowiednich przepisach (art.33 u.p.e.a.), prawidłowo nie uznał za wniesienie zarzutów w wyżej powołanym trybie.
Wystawiony tytuł wykonawczy, w ocenie NSA, zawierał wszystkie niezbędne elementy – zarówno poprzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku, jak i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Treść obowiązku prawnego powinna w prosty sposób wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisu prawa, nakładającego ten obowiązek. Musi zostać ona powtórzona za decyzją administracyjną lub przepisem prawa, z którego ten obowiązek wynika. Natomiast odnośnie do podstawy prawnej egzekucji ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3) a podstawą prawną prowadzonej egzekucji (art.27 § 1 pkt 6). Przez podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji należy rozumieć podanie aktu prawnego, na podstawie którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji danego obowiązku. Będzie tu chodziło o przepisy dopuszczające możliwość prowadzenia egzekucji (art.2 – 4 u.p.e.a.). Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o podanie aktu prawnego, na podstawie którego wydano decyzję lub też wystarczające jest powołanie samej decyzji. Organ wskazując w tytule wykonawczym podstawę prawną – decyzję grudnia 2012 roku prawidłowo wypełnił warunek określony w przepisach (art.27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Powoływanie się przez sąd na brak dokładnego określenia obowiązku w decyzji administracyjnej nie może być uznane, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny. W decyzji obowiązek określono ogólnie jako doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bez wskazania tego stanu poprzedniego, lecz bez jakichkolwiek wątpliwości można ten stan wywieźć z uzasadnienia decyzji.
wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1064/15
KOMENTARZ EKSPERTA:
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w tym zakresie bowiem ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje:
(i) ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i
(ii) zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie.
Od oceny badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej trzeba odróżnić niedopuszczalną sytuację badania przez ten organ zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a to z uwagi na zasadę ścisłego rozdziału między postępowaniem rozpoznawczym i egzekucyjnym.
Dlatego wyrok NSA uważam za trafny.