ORZECZNICTWO:
W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym i nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Również wystąpienie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, które uzasadnia wszczęcie postępowania legalizacyjnego, winno być ustalone na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2017 r. (sygn. II OSK 2405/15). Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dnia 2 listopada 2011 r. zarządca wspólnoty mieszkaniowej przesłał do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego protokół kominiarski z okresowej kontroli przewodów kominowych. Z protokołu wynikały nieprawidłowości dotyczące wskazanego w protokole lokalu gastronomicznego, wobec czego PINB przeprowadził jego kontrolę. Następnie, postanowieniem z 23 stycznia 2012 r. organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego i przydatności do użytkowania wentylacji w lokalu, zawierającej wykaz robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia instalacji wentylacyjnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wywiązaniu się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, 20 kwietnia 2012 r. PINB nakazał inwestorom usunięcie nieprawidłowości w instalacji wentylacyjnej w przedmiotowym lokalu i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
Dnia 8 października 2013 r. właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego. Decyzję WINB inwestorzy zaskarżyli odwołaniem do głównego inspektora nadzoru budowlanego. GINB uznał jednak, że decyzja WINB jest zgodna z prawem, a weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że z projektu budowlanego wynika, że w miejscu przedmiotowego lokalu gastronomicznego, projektowany był lokal usługowy (sklep), a inwestorzy samowolnie wykonali roboty budowlane w celu adaptacji lokalu na cele gastronomiczne. W tej sytuacji postępowanie administracyjne powinno było być prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją sklepu na lokal gastronomiczny. GINB wyjaśnił, że przepisy art. 66 Prawa budowlanego mają zastosowanie w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym i sposobie użytkowania obiektów budowlanych.
Inwestorzy wnieśli do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na decyzję GINB podnosząc, że prace dostosowawcze przeprowadzone przez skarżących w istocie nie miały charakteru samowoli budowlanej. WSA podzielił jednak stanowisko organu i oddalił skargę wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa1821/14).
Inwestorzy zaskarżyli wyrok WSA skargą kasacyjną i doprowadzili do jego uchylenia. NSA uchylił również decyzje WINB I GINB wydane w komentowanej sprawie. NSA na wstępie podkreślił, że zaskarżone do WSA decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym. W tym postępowaniu organ nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz do ustalenia czy decyzja – której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W związku z tym, tylko na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu, w którym wydana była decyzja z 20 kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego mógł rozważyć, czy doszło przy jej wydaniu do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie musi być oczywiste, niemożliwe do zaakceptowania i musi być wywiedzione z akt sprawy.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, który nie powinien być zastosowany, ponieważ przy orzekaniu pominięto kwestię dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z adaptacją sklepu na lokal gastronomiczny, a postępowanie administracyjne powinno być prowadzone na podstawie art. 50-51Prawa budowlanego. NSA zauważył jednak, że organ nie wykazał, że ze stanu faktycznego sprawy, w której wydana była decyzja na podstawie art. 66 Prawa budowlanego wynika, że doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, która zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymagałaby zgłoszenia właściwemu organowi i że instalacja wentylacyjna, której nieprawidłowości zostały objęte nakazem usunięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego była tą zmianą objęta. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie wykazano również, czy w ramach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wykonane zostały roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy obowiązkiem zgłoszenia, o czym stanowi art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego. Nie wykazano zatem, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.
KOMENTARZ EKSPERTA: Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowane orzeczenie wyjaśnia istotę postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji, a więc jednego z tzw. nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Postępowanie to nie powinno zmierzać do powtórnego rozpoznania tej samej sprawy, ale do wyeliminowania z obrotu decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie z tego powodu konieczne jest oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. W komentowanej sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów i które nich wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a więc ich decyzje podlegały chyleniu.
II OSK 2405/15 sygnatura akt