PROCEDURY:
Jeżeli dokonanie prawidłowej oceny ważności decyzji administracyjnej jest możliwe dopiero po uzyskaniu wyroku w sprawie wcześniej wydanej decyzji, która dla rozstrzygnięcia ma znaczenie prejudycjalne, to organ administracji publicznej musi zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2017 r. (sygn. II OSK 2850/15). Orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego.
Stan faktyczny
W lipcu 2013 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) umorzył postępowanie w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła. PINB uznał, że pomimo że roboty zostały wydane w warunkach samowoli budowlanej, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego (art.51 ustawy Prawo budowlane), co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego.
Decyzja PINB została zaskarżona odwołaniem, jednak wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał tę decyzję w mocy. Od decyzji WINB złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. WSA 5 sierpnia 2014 r. wydał wyrok (sygn.akt II SA/Wr 396/14) uchylający zaskarżoną decyzję WINB z listopada 2013 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z lipca 2013 r. Następnie orzeczenie WSA we Wrocławiu z 5 sierpnia 2014 r. zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.
Jeszcze przed zaskarżeniem decyzji WINB do WSA, w marcu 2014 r. ten sam podmiot (stowarzysznie) złożył do głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z listopada 2013, którą następnie stowarzysznie zaskarżyło do WSA. GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB, a w kwietniu 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z marca 2014 r. skutek rozpoznania kolejnej skargi decyzją z lipca 2014 r. odmówił z kolei stwierdzenia nieważności własnej decyzji z kwietnia 2014 r., zaś w sierpniu utrzymał w mocy własną decyzję z lipca 2014 r.
Obydwie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji tj. decyzji WINB z listopada 2013 r. oraz decyzji GINB z kwietnia 2014 r. jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazywały wady decyzji WINB z listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednak, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty odpowiadają standardom prawa, wówczas może zakończyć postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.
WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzenia w obiekcie, wymagały pozwolenia na budowę. Do takich robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy jest tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51ustawy Prawo budowlane. Jednak w komentowanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonane prace budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych.
Rozstrzygnięcie
Wyrok WSA został skutecznie zaskarżony skargą kasacyjną. NSA rozpoznając sprawę podkreślił, że zarówno pierwszy wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji WINB z listopada 2013 r., jak również kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z kwietnia 2014 r., wyprowadzały zaistnienie przesłanek rażącego naruszenia prawa z wadliwości decyzji WINB z listopada 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzja WINB z listopada 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji GINB z sierpnia 2014 r. w tej sprawie postępowanie to nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem.
Co do zasady, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji niezbędne jest wyeliminowanie niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowadministracyjnego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.
Kolejny wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji głównego inspektora nadzoru budowlanego z kwietnia 2014 r., oparty ponownie na wadliwości decyzji WINB z listopada 2013 r. złożony został już po skutecznym wniesieniu skargi na tę decyzję WINB z listopada 2013 r., a niewątpliwie ocena legalności tej właśnie decyzji ma wpływ na ocenę prawidłowości podjęcia decyzji z kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z listopada 2013 r., a tym samym na zaistnienie wad kwalifikowanych wobec decyzji z kwietnia 2014 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekający w sprawie kolejnego wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji z kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z listopada 2013 r. nie powinien prowadzić tego postępowania, albowiem nie zakończone zostało postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję dolnośląskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego z listopada 2013 r.
> KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest słuszne i niewątpliwie służy usunięciu kolizji pomiędzy sądowym i pozasądowym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych. NSA przy rozstrzygnięciu sprawy powołał się na wcześniejszą uchwałę tego sądu z 5 czerwca 2017 r. (sygn. II GPS 1/17), Zgodnie z nią, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. NSA stwierdził, że ww. uchwała miała w okolicznościach sprawy odpowiednie zastosowanie. Pomimo, że kolejny wniosek stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczył bezpośrednio tej decyzji, która była przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale jednak dotyczył decyzji głównego inspektora nadzoru budowlanego, dla której ważność decyzji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego miała znaczenie prejudycjalne, to z rozstrzygnięciem co do ważności decyzji GINB należało poczekać do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji WINB.
sygnatura akt II OSK 2850/15