NSA Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji nie oznacza automatycznie, że organ II instancji nie może wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustali warunki zabudowy i zagospodarowania.
Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać „super”norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2016 r. (sygn. II OSK 2198/15). Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Warunki zabudowy dla schroniska
W lutym 2010 r. inwestor wystąpił do właściwego wójta gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt. Organ I instancji pięciokrotnie odmawiał inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Decyzje wójta, na sutek odwołań i skarg inwestora do sądów administracyjnych były uchylane przez samorządowe kolegium odwoławcze (trzykrotnie)i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn.akt II SA/Łd 1519/10;skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1198/11).
Wreszcie, decyzją z lutego 2014 r., SKO po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz zleceniu uprawnionemu urbaniście projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy (stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie), orzekło merytorycznie tj. uchyliło decyzję wójta gminy, a także ustaliło sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.).
Decyzja SKO została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego przez jednego z mieszkańców gminy, który podniósł m.in. ,że zarówno on, jak i inni mieszkańcy, nie zgadza się na lokalizację hotelu dla zwierząt, obawiając się hałasu, unoszącego się fetoru oraz o bezpieczeństwo mieszkańców, a także sformułował szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji.
WSA uchyla decyzję
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 maja 2015 r. (sygn.akt II SA/Łd 951/14) uwzględnił skargę niezadowolonego mieszkańca gminy, w której zaplanowano budowę hotelu (schroniska) dla zwierząt i uchylił decyzję SKO korzystną dla inwestora z przyczyn proceduralnych. WSA wskazał, że SKO, jako organ II instancji, co do zasady nie jest uprawnione do przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego. Organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy tylko wtedy, gdy organ I instancji wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albo materiał ten wymaga uzupełnienia w niewielkim stopniu, jak również w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ich niewłaściwe zastosowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w znacznym stopniu, zwłaszcza w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art.138 § 2 k.p.a.). WSA powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 listopada 2011 r. (sygn.akt II OSK 1564/10)i podkreślił, że sporządzenie analizy urbanistycznej, będącej dowodem o elementarnym znaczeniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i sporządzenie projektu decyzji na etapie postępowania odwoławczego oznacza prowadzenie postępowania dowodowego w znacznej, przeważającej części. Analiza urbanistyczna i ocena wniosków z niej płynących może być dokonana wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z pominięciem de facto organu I instancji, świadczy o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ponieważ każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza, zdaniem WSA, gwarancje realizacji praw i interesów stron. WSA zarzucił też, że organ II instancji nie dokonał dogłębnej oceny różnic pomiędzy analizą urbanistyczną sporządzoną na zlecenie organu II instancji a analizą sporządzoną na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem WSA stanowiska organu odwoławczego nie usprawiedliwia nawet okoliczność, że sprawa ustalenia warunków zabudowy była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji i organ I instancji notorycznie nie wypełniał zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych.
Rozstrzygnięcie merytoryczne
Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli SKO oraz inwestor. NSA podkreślił, że przyjęte przez WSA stanowisko o bezwzględnym zakazie wydania przez organ II instancji decyzji o warunkach zabudowy opiera się tylko na jednym z kierunków orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, a w tym zakresie istnieją jeszcze inne stanowiska, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego (wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1299/11,II OSK 1986/12oraz II OSK 55/13). NSA zaznaczył, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Problem wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. na podstawie tego samego materiału dowodowego. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że w komentowanej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ II instancji nie mógł takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art.60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.)oraz stosownej analizy urbanistycznej (art.64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.i rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i I instancji.
Co najistotniejsze, reformatoryjne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie tego samego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem analizy organów obu instancji były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, jednak ich ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji była odmienna, tj. pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla zwierząt. Na podstawie analizowanego terenu organy dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem analizy funkcji na sąsiednich działkach, linii zabudowy, parametrów zabudowy, wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji, odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W tym organ odwoławczy nie dokonał znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności, a NSA nie dopatrzył się, aby organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W zupełności zgadzam się z oceną prawną, jakiej dokonał NSA w omawianej sprawie, rozstrzygnięcie WSA zaś uważam za nieprawidłowe. Skoro organ I instancji pomija okoliczności wskazane mu przez organ II instancji, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ignoruje kilkakrotne uchylanie swego orzeczenia i nie bierze pod uwagę ocen prawnych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych i – co najważniejsze – nie bierze pod uwagę treści obowiązujących przepisów, organ odwoławczy powinien mieć instrument służący naprawie takiego postępowania.
Nie są to, jak stwierdził WSA, okoliczności pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro istotą postępowania dwuinstancyjnego jest również możliwość skorygowania naruszeń prawa dokonanych w I instancji przez organ II instancji. Wydając decyzję reformatoryjną, tak właśnie postąpiło SKO w komentowanej sprawie – skorygowało naruszenia prawa materialnego i procesowego dokonane przez wójta. Nie można więc, moim zdaniem, mówić tu o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Przeciwnie, należałoby się zastanowić, czy sytuacja, w której uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest w ogóle możliwe bez pozytywnej decyzji wójta w tym przedmiocie, który ma prawo faktycznego blokowania inwestycji poprzez wydawanie w nieskończoność decyzji odmownych, wbrew przepisom prawa, nie narusza słusznych praw inwestora. Wszakże w takim przypadku to organ I instancji z naruszeniem przepisów de facto decyduje o losach inwestycji.