NSA: W toku postępowania w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych organ nadzoru może żądać od inwestora oceny technicznej lub ekspertyzy wykonanych robót. I nie musi ustalać, czy podmiot obciążony tym obowiązkiem posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. (IIOSK 2724/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 sierpnia 2015 r. (IISA/Gd 317/15) i oddalił skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego dla miasta Gdańska (PINB) złożono wniosek o sprawdzenie legalności budowy parkingu samochodowego. PINB ustalił, że roboty budowlane, w wyniku których zbudowano parking, zostały wykonane samowolnie – bez uprzedniego ich zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto PINB stwierdził, że w wyniku robót budowlanych wykonano miejsca postojowe i przebudowano chodnik w pasie drogowym. W związku z wątpliwościami co do jakości tych robót PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora robót obowiązku przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej robót.
Inwestor złożył zażalenie do ww. postanowienie, jednak organ odwoławczy – Pomorski wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) podzielił jednak stanowisko PINB i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zmieniając je jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. WINB zwrócił uwagę, że w związku z samowolną przebudową terenu inwestycji organ procedował na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w ramach tzw. postępowania naprawczego. Zdaniem WINB zaskarżone postanowienie było słuszne, ponieważ w jego ramach organy winny zbadać, czy jest możliwe doprowadzenie wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a postanowienie PINB do tego właśnie celu zmierzało.
Na postanowienie WINB inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze inwestor podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie wskazały przesłanek, którymi kierowały się przy rozstrzygnięciu, jak również nie przedstawiły faktów ani dowodów, na których oparły się wydając postanowienie. WSA uwzględnił skargę i uchylił postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB. Sąd uznał, że oba postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA organy błędnie zaniechały zweryfikowania, czy podmiot, na którego nałożono obowiązek przedstawienia oceny technicznej, posiada faktyczne możliwości podjęcia i wykonania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tzn. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), tj. czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że działka, na której zrealizowano inwestycję jest własnością miasta Gdańska, której inwestor nie był i nie jest właścicielem. Gdyby zatem inwestor nie miał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością należącą do osoby trzeciej (Miasta Gdańsk), stałoby to na przeszkodzie możliwości nałożenia na niego obowiązku na podstawie decyzji kończącej postępowanie naprawcze (podstawą prawną takiej decyzji byłby art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z tego względu, zdaniem WSA, przedwczesne było nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej na inwestora, bez uprzedniego zbadania, czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Od wyroku WSA WINB złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA skargę tę uwzględnił i uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę inwestora do WSA na postanowienie WINB. NSA podkreślił, że z art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązek przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy można nałożyć na kilka podmiotów (wskazanych w przepisie), a jednocześnie przepisy te nie określają kryteriów dokonania wyboru ww. podmiotu. Wybór ten nie jest jednak dowolny i zależy od okoliczności sprawy. Zdaniem NSA obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót powinien być skierowany do inwestora tych robót, ponieważ to inwestor powinien być adresatem obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej lub usunięcia jej skutków. Jednak zdaniem NSA w przypadku nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze sporządzeniem takiej oceny z reguły nie wiąże się wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej oceny technicznej nie musi więc legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
sygnatura akt II OSK 2724/15
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy stanowi jedną z pierwszych czynności procesowych podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonanych (lub wykonywanych) robót budowlanych (tzw. postępowania naprawczego). Problem poruszony w omawianym orzeczeniu koncentrował się wokół zagadnienia, czy skoro w rezultacie postępowania naprawczego możliwe jest nakazanie inwestorowi określonych czynności lub robót, do wykonania których konieczne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to czy organy nadzoru budowlanego winny sprawdzić posiadanie takiego prawa u inwestora już na początku postępowania – tj. przed nałożeniem obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy. W komentowanym wyroku NSA stanął na stanowisku, że przed wydaniem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy organy nie są zobowiązane ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z wyrokiem tym zgadzam się. Po pierwsze, żaden przepis nie nakłada na organy obowiązku dokonania – jeszcze przed wydaniem wspomnianego postanowienia – ustaleń co do tego, czy inwestor robót posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której wykonano samowolnie roboty budowlane. Po drugie, przyjęcie założenia odmiennego mogłoby niepotrzebnie skomplikować postępowanie naprawcze i utrudnić podjęcie prawidłowych czynności procesowych już we wstępnej fazie postępowania. Uzyskanie przez organy nadzoru budowlanego oceny technicznej (ekspertyzy)daje podstawę dla ustalenia, czy i jakie czynności lub roboty budowlane są konieczne do zalegalizowania inwestycji. Dopiero w oparciu o przedstawione dokumenty (ocenę techniczną lub ekspertyzę) organy podejmują dalsze rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym.