Orzecznictwo. NSA: Badanie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od okoliczności sprawy. W sytuacji pełnej zgodności projektu z postanowieniami decyzji rolą organu jest zaakcentowanie dokonania tej oceny w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Owa zgodność powinna być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości co do trafności dokonanej oceny wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 września 2016 r. (sygn. II OSK 1351/16).
Czego dotyczył spór
W kwietniu 2015 r. do właściwego prezydenta miasta wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej kablowej. Do wniosku została dołączona wymagana prawem dokumentacja, w tym projekt budowlany.
Prezydent miasta zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzję zaskarżono odwołaniem, jednak właściwy wojewoda utrzymał ją w mocy. Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżący odwołał się również od decyzji prezydenta miasta w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania skarżącego samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło decyzję lokalizacyjną w części dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej przez działkę skarżącego. W konsekwencji wojewoda stwierdził, że nowy przebieg linii elektroenergetycznej omija działkę odwołującego. Niezależnie od tego wojewoda uznał, iż decyzja prezydenta miasta odpowiada prawu.
WSA uwzględnia skargę
Decyzja wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 3 lutego 2016 r. uwzględnił skargę (sygn. II SA/Gl1039/15), choć z innych przyczyn, niż wskazywał skarżący (skarżący twierdził, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia wojewody wynika, iż przewód linii elektroenergetycznej będzie biegł w granicy jego nieruchomości). WSA zwrócił uwagę, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jest niezbędna dla dokonania oceny czy projekt budowlany jest z nią zgodny (art.33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W komentowanej sprawie dla realizacji inwestycji została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
WSA badając akta, uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami tej decyzji lokalizacyjnej. W ocenie WSA niewystarczające było stwierdzenie zawarte w decyzji wojewody, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją lokalizacyjną, gdyż winno być ono poparte odpowiednią analizą.
Kierując wytyczne dla organu WSA, wskazał, że wojewoda powinien dokonać szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego przy uwzględnieniu skutków dla tej ostatniej decyzji. Dopiero wynik tych ustaleń umożliwi wydanie rozstrzygnięcia sprawie.
Ponadto według WSA sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozpatrywanej sprawie (jejtreść) nie była do końca jasna, gdyż została zmieniona w wyniku kontroli instancyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję lokalizacyjną w odniesieniu do działki skarżącego. Zdaniem WSA nie było więc jasne, czy w odniesieniu do części przebiegu inwestycji (ajest to inwestycja o charakterze liniowym) istnieją warunki realizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wyraził także wątpliwość co do aktualności załącznika graficznego, którym posłużył się organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję.
NSA uchyla wyrok
Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną przez inwestora. Na skutek wniesienia skargi NSA uchylił wyrok WSA i wyjaśnił, co następuje.
Elementem postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej związanym z udzieleniem pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego jest ocena zgodności projektowanego zamierzenia z ustalonymi uprzednio warunkami lokalizacji (por.art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek badania powyższej zgodności wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę, wzorzec do określenia warunków, na jakich może dojść do realizacji zamierzenia. Już z tego tytułu stanowić ona będzie przedmiot analiz organu rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Brak jest jednak przepisu, który nakazywałby w sposób szczególny artykułowanie czynności polegającej na sprawdzaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Badanie zgodności, jako element konieczny dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie każdorazowo uzależnione od okoliczności występujących w sprawie. W sytuacji pełnej zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaakcentowanie dokonania tej oceny w decyzji o pozwoleniu na budowę. Owa zgodność powinna być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości co do trafności dokonanej oceny.
W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji zakwestionował dokonaną przez organy ocenę jako niepopartą odpowiednią analizą okoliczności występujących w sprawie. NSA tego zarzutu nie podzielił, uznając, że organ odwoławczy opisał warunki, w jakich doszło do ostatecznego ustalenia warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie linii kablowej SN, wskazując na zmiany wprowadzone na skutek decyzji samorządowego kolegium odwoławczego. W tych okolicznościach stwierdzona przez wojewodę zgodność inwestycji ze skorygowaną decyzją lokalizacyjną została w wystarczający sposób umotywowana. Wojewoda odnosząc się do postulowanego zmodyfikowanego przebiegu linii kablowej SN w granicy działki skarżącego, wyjaśnił możliwy sposób oddziaływania inwestycji na jej zagospodarowanie, przyjmując, że sporny odcinek bezpośredniego sąsiedztwa znajduje się w pasie drogowym, a zatem inwestycja nie wprowadzi ograniczeń dla skarżącego. NSA podkreślił, że w aktach sprawy znajdowała się mapa do celów projektowych, na której stosownie do skorygowanej lokalizacji inwestycji zaktualizowany został przebieg linii kablowej SN, wyznaczonej z pominięciem działki skarżącego. Mapa ta, jako element projektu przedstawionego przez inwestora, odpowiadała zatwierdzonej ostatecznie lokalizacji, stanowiąc załącznik do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej kablowej.
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska
adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in.z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (np.decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) w przypadku braku miejscowego planu. Organ administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego i kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego, gdyż negatywny wynik kontroli zgodności wyłącza co do zasady możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ jest zobowiązany cały proces sprawdzenia opisać i udowodnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
W obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek wymogów formalnych dla takiego stwierdzenia, co trafnie podkreślił NSA w wyroku z 12 września 2016 r. Inaczej jest w przypadku, gdy organ dostrzeże i nałoży na inwestora (na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy) obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Takie rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co oznacza, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również wskazane osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1604/14)