Niezależnie od tego, czy dom letniskowy zostanie zakwalifikowany jako „budynek” czy „obiekt budowlany”, jego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Wykonanie takiego domu bez pozwolenia skutkuje wszczęciem tzw. postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2017 r. (II OSK 377/16), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 października 2015 r. (sygn. II SA/Gl 40/15).
Bez pozwolenia
Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestorzy wybudowali na działce będącej ich własnością dom letniskowy o konstrukcji drewnianej posadowiony na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie. Dom miał spadzisty dach pokryty blachą. Wymiary domu letniskowego to 7,4 m x 4,40 m. Dom został wybudowany w 2009 r. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę tego domu. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) przeprowadził kontrolę na ich działce. Podczas kontroli powiedzieli oni, że wprawdzie nie uzyskali pozwolenia na budowę, jednakże zamierzają zalegalizować ten obiekt i chcą przekwalifikować działkę na rekreacyjną.
W sprawie domu letniskowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę PINB wszczął tzw. postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania do PINB przedłożono pisma wydane przez urząd gminy właściwej ze względu na położenie działki inwestorów. Z pism tych wynikało, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wybudowania domu letniskowego, działka inwestorów znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem Zo – tereny zieleni niskiej i wysokiej. Ponadto, w pismach tych wskazano, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego działka inwestorów znajdowała się na terenie przeznaczonym pod tereny zieleni śródleśnej, dla którego istnieje zakaz lokalizacji budynków i budowli. Ponadto, PINB ustalił, że dom letniskowy nosi cechy rekreacji indywidualnej, oraz że stanowi „budynek” w rozumieniu Prawa budowlanego. Na jego wybudowanie nie uzyskano pozwolenia na budowę, a zalegalizowanie jest niemożliwe, ponieważ obowiązujący plan miejscowy nie pozwala na lokalizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie działki inwestorów. Z tego względu PINB wydał decyzję nakazującą inwestorom rozbiórkę domu letniskowego.
Niedozwolona legalizacja
Od decyzji PINB inwestorzy złożyli odwołanie. Organ odwoławczy – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) – utrzymał jednak w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem WINB bezzasadne były zarzuty inwestorów dotyczące kwalifikacji prawnej wybudowanego domu letniskowego. Jeżeli nawet dom letniskowy nie zostałby uznany za „budynek”, to wpisuje się on do szerszej kategorii – „obiektów budowlanych”. Na wybudowanie „obiektu budowlanego” także potrzeba pozwolenia na budowę, które inwestorzy przecież nie uzyskali. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zalegalizowanie tego obiektu, ponieważ na terenie działki inwestorów obowiązuje zakaz zabudowy. Z tego względu konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę domu letniskowego.
Od decyzji WINB inwestorzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucili tej decyzji m.in. błędną kwalifikację domu letniskowego.
Jednak WSA nie zgodził się z inwestorami i oddalił ich skargę. WSA stanął na stanowisku, że organy nadzoru budowlanego miały prawo zakwalifikować dom letniskowy jako „budynek” w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem WSA w świetle stanowiska przyjętego w orzecznictwie można przyjąć, że taki dom jest trwale związany z gruntem oraz posiada fundamenty. Jednak w ocenie WSA ta kwestia nie jest jednak decydująca dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ten dom letniskowy mieści się w szerszej kategorii – „obiektów budowlanych” w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przepis art. 28 Prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia na budowę dla wykonywania robót budowlanych przez co, stosownie do art 3 pkt 7 Prawa budowlanego, należy także rozumieć budowę. Roboty wykonane na działce inwestorów niewątpliwie stanowiły budowę obiektu budowlanego w określonym miejscu. Tym samym, skoro inwestorzy wybudowali obiekt budowlany bez właściwego pozwolenia, a zalegalizowanie tego obiektu nie było możliwe, decyzja organów o rozbiórce tego obiektu była słuszna.
Od wyroku WSA inwestorzy złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił jednak tę skargę. Sąd podzielił w całości stanowisko WSA zawarte w zaskarżonym wyroku. NSA podkreślił, że inwestorzy w istocie nie kwestionowali faktu, że wykonali sporny budynek bez jakiegokolwiek pozwolenia. W ocenie NSA roboty budowlane przeprowadzone na działce inwestorów niewątpliwie stanowiły budowę obiektu budowlanego w określonym miejscu, co odpowiada definicji z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, zasadne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. —Tomasz Duchniak
sygnatura akt: II OSK 377/16
ZDANIEM AUTORA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W omawianej sprawie spór między inwestorami a organami nadzoru budowlanego dotyczył kwalifikacji prawnej domu letniskowego wybudowanego przez inwestorów bez pozwolenia na budowę. Zdaniem inwestorów powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wadliwie zakwalifikował ten dom jako „budynek”, co, zdaniem inwestorów, skutkowało wydaniem wadliwej decyzji nakazującej rozbiórkę tego domu. Rację miały jednak organy nadzoru budowlanego oraz wojewódzki sąd administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, które przyjęły, że nawet, gdyby uznać, że dom letniskowy nie stanowi „budynku” (choć w istocie taka kwalifikacja prawna jest dopuszczalna), to i tak wpisuje się on w szerszą kategorię – „obiektów budowlanych”. Budowa obiektu budowlanego także wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym niezależnie od tego, jak zakwalifikować sporny dom letniskowy, przed jego wybudowaniem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwalał na zabudowę działki, na której wybudowano wspomniany dom letniskowy, słusznie rozstrzygnął NSA, że konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego domu.