NSA: Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielolokalowym, który dotknięty jest skutkami użytkowania innego lokalu zagrażającymi zdrowiu ludzi, ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Interes prawny tego właściciela wynika z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy. Spółdzielnia mieszkaniowa, wykonująca zarząd częścią wspólną ww. budynku, ma interes prawny do uczestniczenia we wspomnianym postępowaniu, jeżeli instalacje, które powodują skutki zagrażające zdrowiu, znajdują się w części wspólnej budynku. Jednak przyznanie interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej nie wyklucza istnienia interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2016 r. (IIOSK 305/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 grudnia 2014 r. (IISA/Wr679/14) oraz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Uciążliwy klimatyzator
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Właściciel lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielolokalowym złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) zawiadomienie o tym, że z lokalu położonego poniżej dobiegają hałasy i wibracje, a ich przyczyną jest praca klimatyzatora i wentylacji mechanicznej. Zdaniem właściciela lokalu natężenie hałasów i wibracji w dzień i w nocy uniemożliwia normalne funkcjonowanie.
W kolejnym piśmie do PINB właściciel lokalu doprecyzował, że postępowanie przed PINB w tej sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
To tylko usterka
PINB wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie hałasów i wibracji występujących w ww. lokalu mieszkalnym. Zdaniem PINB ewentualne wibracje klimatyzatora podwieszonego do stropu w pomieszczeniu poniżej nie dają podstaw do stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo że jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W ocenie PINB ewentualną usterkę dotyczącą klimatyzatora lub wentylacji mechanicznej, po jej potwierdzeniu jej istnienia, można usunąć w ramach działalności statutowej spółdzielni mieszkaniowej pełniącej zarząd ww. budynkiem. Ponadto PINB stwierdził, że ponieważ montaż klimatyzatora nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, to sprawa ta jest wyłączona z kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Stroną spółdzielnia
Właściciel lokalu złożył zażalenie na postanowienie PINB, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał to postanowienie w mocy. WINB uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia, jednak przesłanka odmowy wszczęcia postępowania powinna być, zdaniem WINB, inna niż ta, którą podał PINB.
W ocenie WINB właściciel lokalu nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, a tym samym nie ma przymiotu strony postępowania. Według WINB stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości (obiektu budowlanego) i jej zarządca. Członek wspólnoty mieszkaniowej lub członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego całego budynku. Osoba taka może mieć co najwyżej interes faktyczny do uczestniczenia w tym postępowaniu. Brak przymiotu strony, zdaniem WINB, uzasadnia, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmowę wszczęcia postępowania.
To nie kompetencja nadzoru
Właściciel lokalu na postanowienie WINB złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA). WSA tę skargę jednak oddalił. W ocenie WSA, skoro właściciel lokalu jednoznacznie określił swoje żądanie w sprawie w zakresie stanu technicznego budynku (art.66 Prawa budowlanego), to organy nadzoru miały prawo dokonać takiej wykładni art. 61a § 1 k.p.a., która odmawiała właścicielowi lokalu przymiotu strony. WSA zwrócił także uwagę, że kwestia ochrony przed hałasem uregulowana została w art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Zdaniem WSA merytoryczne kwestie związane z przedmiotem żądania nie mieściły się w kompetencji organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało oddalenie skargi.
Interes prawny właściciela
Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną do NSA przez właściciela lokalu. NSA tę skargę uwzględnił, tj. uchylił wyrok WSA oraz postanowienia obu organów (tzn.postanowienie WINB i postanowienie PINB). Zdaniem NSA organy nadzoru budowlanego oraz WSA błędnie przyjęły, że właścicielowi lokalu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. NSA zwrócił uwagę, że choć postępowanie na ww. podstawie prawnej może być wszczęte z urzędu, to nie można wykluczyć sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony.
Błędny jest pogląd głoszący, że właściciel lokalu, który dotknięty jest skutkami związanymi z użytkowaniem obiektu budowlanego w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, nie ma interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, przepis ten daje podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, których stwierdzone naruszenia dotyczą, a które podlegają szczególnej ochronie na podstawie art. 5 Prawa budowlanego. Stanowisko organów nadzoru budowlanego było zatem, w ocenie NSA, błędne i naruszało art. 28 k.p.a.w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.
Ponadto, błędny jest pogląd organów nadzoru budowlanego, że są one pozbawione kompetencji w zakresie, w jakim sprawa dotyczy robót budowlanych niepodlegających obowiązkowi ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Powołując się na uchwałę NSA z 3 października 2016 r. (IIOPS 1/16),NSA uznał, że postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być prowadzone również wówczas, gdy wydanie nakazu przewidzianego tym przepisem nie obejmuje wyłącznie wykonania robót, co do których istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli ich wykonanie wywołuje negatywne skutki określone w tym przepisie. Wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. II OSK 305/15.
KOMENTARZ EKSPERTA: Tomasz Duchniak, radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Na właścicielu użytkowanego obiektu budowlanego ciążą liczne obowiązki. Istotna część z nich wynika z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Ustawa ta nakłada na właścicieli budynków m.in.obowiązek użytkowania budynków zgodnego z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art.5 ust. 2 tej ustawy).
Z drugiej strony Prawo budowlane w art. 66 ust. 1 (którego zastosowanie przez organy było przedmiotem sporu w komentowanym wyroku NSA) przyznaje uprawnienie, ale i obowiązek organom do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (określając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku), jeżeli organy stwierdzą, że obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Postępowania w sprawach określonych powyżej zazwyczaj wszczynane są z urzędu. Komentowane orzeczenie potwierdza jednak, że z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania wystąpić może również właściciel lokalu, który dotknięty jest negatywnymi skutkami oddziaływań, określonymi w cyt. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Omawiany wyrok NSA istotny jest także dla praktyki prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego spraw ze styku regulacji prawa budowlanego i innych ustaw (np.przepisów regulujących ochronę środowiska). W stanie faktycznym komentowanego wyroku właściciel lokalu domagał się czynności organu nadzoru budowlanego ze względu na dochodzące z innego lokalu (znajdującego się w tym samym budynku) wibracje i hałas. Jak zauważył sąd I instancji, ochrona przed hałasem jest przedmiotem regulacji Prawa ochrony środowiska, a właściwe w tej sprawie są organy administracji inne niż organy nadzoru budowlanego.
W tej sprawie NSA przesądził jednak, że powyższa okoliczność nie wyklucza kompetencji organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Warto zauważyć, że także w niektórych innych przypadkach przepisy przyznają organom nadzoru budowlanego kompetencję do prowadzenia spraw regulowanych również przepisami ustaw innych niż Prawo budowlane (np.jak wynika z orzecznictwa, oceniając na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zgodność wykonanych robót budowlanych z prawem, organy nadzoru budowlanego nie powinny ograniczać się do zbadania zgodności jedynie z przepisami prawa budowlanego, lecz powinny ustalić także ich zgodność np. z przepisami prawa ochrony środowiska). Komentowany wyrok NSA daje wskazówkę, że organy nadzoru budowlanego nie powinny uchylać się od załatwiania takich spraw.