NSA: Aby prawidłowo zakwalifikować pod względem prawnym roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gruntowej masą bitumiczną w pierwszej kolejności należy określić, jaki charakter prawny – z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego –miała owa droga gruntowa.
Samo ustalenie, że na nieruchomości znajduje się droga gruntowa, nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego, albo też jedynie jako fragmentu powierzchni ziemi (działki). Utwardzenie drogi gruntowej (np.gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Tym samym zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Natomiast ustalenie, że dopiero wskutek wykonania robót budowlanych doszło do utwardzenia działki skutkuje kwalifikacją tych robót, jako budowy drogi podlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2016 r. (IIOSK 3370/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 września 2014 r. (IISA/Gd 387/14).
Bez zagrożenia dla ludzi i mienia
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Będąca inwestorem gmina wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gruntowej masą bitumiczną na odcinku 170m i szerokości 3,5m. Działka, na której znajdowała się droga gruntowa. oznaczona jest w ewidencji gruntów jako „dr” (droga). Stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu gminy. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta stanowi drogę wewnętrzną dla „ustalonego podziału parcelacyjnego”. Gmina złożyła do starosty zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gruntowej poprzez jej utwardzenie masą bitumiczną. Gmina wykonała tę inwestycję, pomimo złożenia przez starostę sprzeciwu od wspomnianego zgłoszenia.
Postępowanie w sprawie zgodności z prawem inwestycji gminy wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). W rezultacie tego postępowania wydał on decyzję stwierdzającą brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ uznał, że wykonane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia, a także poprawiły bezpieczeństwo na działce.
Niewłaściwa podstawa prawna
W wyniku złożonego odwołania od decyzji PINB Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB)uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WINB wykonane przez gminę roboty budowlane stanowiły budowę (wrozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. W konsekwencji ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, PINB powinien był prowadzić tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA)złożyła gmina. Jej zdaniem przed wykonaniem robót budowlanych droga gruntowa stanowiła budowlę, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, roboty polegające na utwardzeniu wcześniej istniejącej drogi stanowiły jej przebudowę, która podlegała obowiązkowi zgłoszenia (anie uzyskania pozwolenia na budowę). W konsekwencji gmina zakwestionowała stanowisko WINB, że prawidłową podstawą prawną postępowania legalizacyjnego powinien być art. 48 Prawa budowlanego. WSA skargę gminy oddalił. Sąd I instancji potwierdził prawidłowość kwalifikacji robót budowlanych dokonanej przez WINB. Zdaniem WSA stanowiły one budowę drogi, a nie jej przebudowę. Drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art.3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego). Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Co do zasady budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych (art.3 pkt 7 Prawa budowlanego), wymaga pozwolenia na budowę (art.28 tej ustawy). Odstępstwa od tego obowiązku przewidziano w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, ale nie ma wśród nich robót budowlanych polegających na budowie drogi. Zdaniem WSA koncepcja przebudowy drogi wymagałaby przyjęcia, że istniejąca droga gruntowa stanowi obiekt budowlany, w którym doszło do zmiany charakterystycznych parametrów. W ocenie WSA nie sposób jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, skoro dopiero wskutek utwardzenia powstał obiekt budowlany. W przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, lecz ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Zdaniem WSA błędne jest stanowisko gminy, że skoro w ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako droga (oznaczeniem„dr”), to wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę. Jak wskazał WSA, grunt nie jest obiektem budowlanym, a dopiero jego utwardzenie masą bitumiczną doprowadziło do powstania obiektu budowlanego.
Błędne uzasadnienie wyroku
Skargę kasacyjną od wyroku WSA wywiodła gmina. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) skargę tę oddalił. NSA wskazał jednak, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia wyrok WSA zawiera częściowo błędne uzasadnienie. W ocenie NSA przedwczesne było stanowisko WSA, że droga gruntowa jest jedynie fragmentem powierzchni ziemi i nie stanowi ona obiektu budowlanego. Zdaniem NSA organy nie ustaliły w sprawie kluczowej okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie tego, jak wyglądała droga gruntowa przed jej utwardzeniem masą bitumiczną, w szczególności, czy nawierzchnia drogi gruntowej była utwardzona jakimś materiałem. Ustalenie tej okoliczności będzie determinować, czy przed wykonaniem robót droga gruntowa stanowiła obiekt budowlany (budowlę), a wykonane roboty budowlane stanowiły zmianę rodzaju nawierzchni drogi (i tym samym jej przebudowę), czy też droga gruntowa nie miała charakteru obiektu budowlanego, a dopiero jej utwardzenie spowodowało, że powstał taki obiekt. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności pozwoli na wskazanie, czy wykonane przez gminę roboty podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę (w przypadku ustalenia, że doszło do budowy drogi), czy też zgłoszenia (przy przyjęciu, że miała miejsce przebudowa). To zaś będzie wpływało na określenie prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14.
KOMENTARZ
Tomasz Duchniak
radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wyrok NSA uważam za trafny. W zależności od szczególnych okoliczności danej sprawy droga gruntowa może stanowić obiekt budowlany (a ściślej obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego) albo jedynie fragment powierzchni ziemi (którego nie można zakwalifikować jako obiektu budowlanego).
W stanie faktycznym leżącym u podstaw komentowanego wyroku nie bez znaczenia był fakt, że droga gruntowa była wpisana do ewidencji gruntów z oznaczeniem „dr” (droga), a ponadto, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren działki oznaczony był jako droga wewnętrzna. Jak słusznie wskazał NSA, dla właściwej kwalifikacji prawnej decydujące powinno być w szczególności ustalenie, jaką nawierzchnię posiadała droga gruntowa przed wykonaniem robót. W tym celu za konieczne należy uznać podjęcie przez organy administracji publicznej działań mających na celu dogłębne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA wskazuje się bowiem, że utwardzenie drogi gruntowej określonym materiałem (żwirem, płytami betonowymi, gruzem itp.) skutkujące możliwością wykorzystania nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi budowę drogi (por.np. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1147/13). Omawiany wyrok NSA kontynuuje tę linię orzeczniczą.