NSA: Przy wykładni przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu należy uwzględnić, że stanowią one regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie.
Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez prawo budowlane ma na celu ochronę wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Przy stosowaniu ww. przepisów należy więc wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w prawie budowlanym z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2016 r. (sygn. II OSK 3028/1).
GINB uchyla decyzję
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją ze stycznia 1998 r. właściwy burmistrz wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego – domu jednorodzinnego na cele przedszkola prywatnego. Decyzja została wydana, gdy przedszkole prywatne już działało zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi możliwość zakładania małych przedszkoli przez osoby fizyczne.
W 2007 r. złożono wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji burmistrza. Decyzją z czerwca 2007 r. organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji burmistrza w I instancji, tj. właściwy wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza ze stycznia 1998 r.
Korzystna dla inwestora decyzja wojewody została uchylona w całości przez organ II instancji tj. głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB), który stwierdził nieważność decyzji ze stycznia 1998 r. z tego powodu, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości złożyła żona właściciela nieruchomości wg wpisu w księdze wieczystej.
Samowolna zmiana użytkowania
Decyzja GINB została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa2186/07). W listopadzie 2008 r. GINB ponownie wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza z 1998 r. i – tym razem – utrzymał w mocy decyzję wojewody z czerwca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza z 1998 r. Również i ta decyzja GINB nie spotkała się z aprobatą WSA, który wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. (sygn.akt VII SA/Wa261/09)uchylił decyzję GINB z listopada 2008 r.
Podobnie kolejna decyzja GINB z maja 2010 r. korzystna dla inwestora została uchylona przez WSA (wyrokz dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/ Wa 210/12). W czerwcu 2013 r. GINB, orzekając w sprawie po raz czwarty, stwierdził nieważność decyzji z 1998 r., a wyrokiem z 22 maja 2014 r. (sygn. VII SA/Wa1662/13)WSA utrzymał w mocy decyzję GINB.
Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji tym razem było ustalenie, że inwestor, jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, rozpoczął użytkowanie obiektu w sposób zmieniony (czego zresztą inwestor nie kwestionował), a więc dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, skutkującej (według GINB i WSA) rażącym naruszeniem prawa.
Ochrona wyższych wartości
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji organu II instancji i WSA zwracając uwagę, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji burmistrza z 1998 r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzki, albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne? Podjęcie, albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne albo ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por.d. art. 71 ust.1i ust. 2 ustawy prawo budowlane; obecnie ust. 1 tego artykułu jest uchylony).
Dalej NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że literalne odczytywanie ustawy prawo budowlane nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku uzyskania pozwolenia (obecnie zgłoszenia). Podkreśla się, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne (wyrok NSA z 13 maja 2014 r., II OSK 1532/13).
Przy wykładni przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu należy uwzględnić, że stanowi on regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie (art.6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uzasadnieniem ograniczenia tego konstytucyjnego prawa jest ochrona wyższych wartości, które podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia (obecnie zgłoszenia) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy prawo budowlane jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez prawo budowlane.
Nie było zasadniczej zmiany
Przy wykładni ustawy należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w prawie budowlanym (art.5), z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ustalenie, czy w świetle tych wartości doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest szczególnie ważkie, gdy ma być to podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
NSA podkreślił, że w rozpoznanej sprawie zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego, w części przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego. Nie doszło zatem do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych. Dodatkowo brak pełnego ustalenia zakresu zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego nie dawał, w ocenie NSA, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze stycznia 1998 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3028/1
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W streszczonym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze dał wyraz zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, a po drugie skupił się na celu stosowanych przepisów, który należało wziąć pod uwagę przy wykładni normy prawnej. Zasadnie NSA przypomniał, że ograniczenia właściciela w dysponowaniu swoją własnością są konieczne, ale nie mogą ingerować w prawo własności w sposób nadmierny i nieuzasadniony ochroną wyższych wartości. Orzeczenie, pomimo, że dotyczy przepisów obecnie zmienionych (np.zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga obecnie zgłoszenia właściwemu organowi – por. art. 71 ust. 2 prawa budowlanego) powinno wyznaczać standard wykładni prawa budowlanego również w obecnym stanie prawnym, jest bowiem słuszne i uniwersalne. Warto jednak zwrócić uwagę na jeszcze jeden problem dobrze widoczny na przykładzie komentowanej sprawy. Jak wynika z opisu stanu faktycznego, organ II instancji orzekał w komentowanej sprawie cztery razy, a i tak nie ostało się żadne z orzeczeń tego organu. Organ orzekał przy tym niejednolicie – dwa razy odmawiał stwierdzenia nieważności decyzji i dwa razy nieważność stwierdził. Można wręcz odnieść wrażenie, że organ wydawał kolejne decyzje, próbując niejako „trafić”w ocenę prawną sprawy WSA. Tak być nie powinno. Wielokrotne rozpatrywanie tej samej sprawy przez ten sam organ i wydawanie kolejnych uchylanych decyzji znacząco podważa zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Wydaje się, że części podobnych sytuacji można by uniknąć oferując organom uzasadnienia wyroków wysokiej jakości, a więc zawierające szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania oraz wyczerpujące wywody prawne, a następnie egzekwując moc wiążącą orzeczenia.