NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY: W procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny.
Jeżeli wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność, inne niż w stosunku do sąsiednich terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów, niewątpliwie mamy do czynienia z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Wynika to z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. (sygn. II OSK 3355/14).
Czego dotyczył spór
Orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Skarżący, będący właścicielem działki znajdującej się na terenie objętym uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tej działki. Wskazał, że w odróżnieniu od działek stanowiących własność Gminy Wrocław i Skarbu Państwa należąca do niego działka została pozbawiona dostępu o drogi publicznej, ponieważ wykluczono możliwość zjazdu z działki na ulicę, przy której jest ona usytuowana. Według skarżącego na skutek uchwalenia planu doszło do naruszenia jego prawa własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak też ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne oraz do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.
Miasto odpiera zarzuty
Rada miejska nie zgodziła się z zarzutami skarżącego, podkreślając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany na podstawie stosownej uchwały rady miejskiej i zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a skarżący w trakcie prac planistycznych nie składał wniosków ani uwag.
Organ argumentował, że działka skarżącego tworzyła w przeszłości jedną nieruchomość z działką sąsiednią, a zatem dostęp do drogi publicznej dla działki skarżącego powinien zostać zapewniony poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Skarżący nie zabiegał o budowę zjazdu podczas remontu ulicy, który uwzględniał budowę zjazdów. Ponadto na drodze zbiorczej należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do sąsiadującej nieruchomości oraz nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej. Powstanie drogi wewnętrznej i zasady jej funkcjonowania powinny być przedmiotem wspólnych ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, i powinny one objąć m.in.roszczenia finansowe pomiędzy nimi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że omawiana droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu miejskiego. Jest istotna wyłącznie dla zapewnienia dojazdu kilku nieruchomościom prywatnym.
WSA oddala skargę
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę właściciela działki (wyrok z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr498/14). Sąd uznał, że skarżący co prawda wykazał się interesem prawnym oraz wyczerpał tryb zaskarżenia uchwały, jednak naruszenie interesu skarżącego przez uchwalenie zaskarżonego planu mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.
WSA wskazał, że nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została sporządzona i uchwalona z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art.2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jednocześnie WSA wyjaśnił, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności)czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.
NSA uchyla wyrok
Na skutek skargi kasacyjnej właściciela działki wyrok WSA został uchylony przez NSA. Skarżący w sposób kasacyjny, formułując liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania podkreślił, że jego nieruchomość nie tylko nie ma bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej wskazanej w miejscowym planie, ale również nie ma takiego dostępu przez drogę wewnętrzną (plan nie wyznacza takiej drogi) oraz brak jest faktycznych możliwości ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej i powołał na tę okoliczność dowody.
NSA po pierwsze zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezgodne z przepisami proceduralnymi (art.141 § 4 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zachowania przez organ procedury planistycznej, czego zabrakło w zaskarżonym wyroku. Fakt częściowego zaskarżenia uchwały nie zwalniał WSA z tego obowiązku. Sąd po dokonaniu takiej oceny winien dać temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.
Ponadto NSA zawarł w uzasadnieniu uwagi ogólne dotyczące władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi przepisami kształtuje bowiem sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art.6 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela nieruchomości w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonane z uwzględnieniem obowiązującego prawa.
Oznacza to, że ograniczenie prawa musi mieć podstawę w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy mieć także na uwadze, że procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów.
Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. NSA podkreślił, że sąd I instancji celem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, nie powinien ograniczać się tylko do stwierdzenia, że skarżącemu zapewniono dojazd, ale dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, a w pierwszej kolejności ustalić, czy działka skarżącego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ograniczenie w zakresie komunikacyjnym, miała dostęp do drogi publicznej, a jeżeli tak to w jaki sposób. Dopiero to pozwoli na dokonanie oceny, uwzględniając dalsze wytyczne, czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. NSA podkreślił, że WSA mając na uwadze obowiązujące przepisy (przede wszystkim rozporządzenie ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), musi ocenić czy wynikająca z przepisów konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu może uzasadniać tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego. Dokonując powyższej oceny, sąd winien również ocenić, czy wskazany przez organ w zaskarżonej uchwale sposób dojazdu do działki jest w ogóle możliwy.
Wyrok NSA z 13 października 2016 r. (sygn. II OSK 3355/14)
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Podzielam stanowisko NSA w sprawie procedury planistycznej. Nie sposób kwestionować kompetencji planistycznych gminy. Jest również jasne, że kompetencje te obejmują ingerencję w prawo własności działek na terenie objętym planem. Na radzie gminy spoczywa jednak obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz interesu właściciela nieruchomości i ukształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, aby minimalizować ingerencję w prawo własności. Błędem jest zakładanie, że każdorazowo interes publiczny (tu zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi) przeważa nad interesem indywidualnym. Skarżący w komentowanej sprawie upatrywał naruszenia przez gminę konstytucyjnej zasady równości poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem, a posiadających analogiczne uwarunkowania co jego działka – pozostałe nieruchomości miały zapewniony zjazd na ulicę, przy której się znajdują, dojazd do jego działki zaś miał być zapewniony drogami wewnętrznymi. Jeżeli były racjonalne powody, aby sytuację skarżącego tak drastycznie zróżnicować, od sytuacji innych właścicieli nieruchomości, kwestie te organ powinien szczegółowo wyjaśnić. Istotne wątpliwości budzi również wskazywanie na nieistniejącą służebność drogową, jako na dostęp do drogi publicznej nieruchomości skarżącego. Ustanowienie służebności drogi koniecznej najczęściej spotyka się ze sprzeciwem właściciela nieruchomości obciążonej, czy to co do zasady, czy też co do wysokości ewentualnego wynagrodzenia należnego od właściciela nieruchomości nadrzędnej. Oczywiście właścicielowi nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej przysługuje droga sądowa, jednak postępowanie w takiej sprawie może potrwać nawet kilka lat. Szafując argumentem o służebności drogowej, organ powinien wskazać, z jakiego powodu uważa, że ustanowienie służebności drogowej nie wiązać się będzie się z nadmiernymi trudnościami.