Nieprawidłowa realizacja inwestycji nie może stanowić skutecznej podstawy wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyrok zapadł 15 lutego 2018 r. (sygn. II OSK 999/16), w następującym stanie sprawy. W lutym 2013 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie budynków handlowo-usługowych.
Dnia 5 grudnia 2014 r. spółdzielnia mieszkaniowa wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie ww. pozwolenia na budowę. Podniosła, że przebudowa miała odbywać się w granicach bryły, ścian zewnętrznych wcześniej istniejących budynków, natomiast dokonano rozbudowy budynków w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości, zmieniono sposób zagospodarowania terenu, a tym samym zmieniono (zwiększono) zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Spółdzielnia skarży postanowienia
Prezydent Wrocławia odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z lutego 2013 r., a wojewoda dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie prezydenta Wrocławia pomimo, że skarżąca spółdzielnia na etapie postępowania odwoławczego przytoczyła szereg dalszych twierdzeń i zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę.
Spółdzielnia mieszkaniowa złożyła skargę wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Jej zdaniem wykonane prace rażąco odbiegały od dokumentacji projektowej, a projekt budowlany zawierał nieprawdziwe dane. Projektant mógł dopuścić się poświadczenia nieprawdy w projekcie, czym wprowadził skarżącą spółdzielnię w błąd. Spółdzielnia podnosiła ponadto, że zawiadomiła prokuraturę o możliwości popełnienia w sprawie przestępstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 stycznia 2015 r. (sygn. II SA/Wr 605/15) uwzględnił skargę spółdzielni mieszkaniowej i uchylił postanowienia organów I i II instancji odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. WSA zauważył, że pismo spółdzielni inicjujące postępowanie wznowieniowe nie opierało się na żadnej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, jednak w świetle późniejszych twierdzeń strony należało uznać, że odmowa wznowienia postępowania była przedwczesna.
Sąd I instancji podkreślił, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony, w szczególności w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Sąd podkreślił, że to jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie ona sama, a w razie wątpliwości organ powinien zwrócić się do niej o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Z kolei w razie wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było dokładne ustalenie treści żądania strony, które to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania.
WSA podkreślił, że podanie strony uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości. Nie wolno natomiast organowi oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W komentowanej sprawie bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ wskazał, że żadna przesłanek postępowania nie miała miejsca. Tym samym organ bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia. Ponadto, w ogóle nie wyjaśnił, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skarga do NSA
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się inwestor i skutecznie go zaskarżył. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że WSA słusznie wskazał na wadliwość postanowienia organu I instancji, który pominął to, że wnioskodawca nie wskazał żadnych podstaw prawnych wniosku o wznowienie postępowania. Jednak NSA uznał, że nie można było przyjąć, że strona skarżąca uzupełniła ten brak w toku postępowania zażaleniowego. Organ odwoławczy zatem, a to jego rozstrzygnięcie stanowi podstawowy przedmiot kontroli administracyjnej, dysponował uzupełnionym w tym zakresie wnioskiem i mógł rozpocząć fazę formalną (stadium wszczęcia) postępowania wznowieniowego.
Analizując z kolei treść tego wniosku organy prawidłowo doszły do wniosku o konieczności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sposób oczywisty można bowiem z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między zgłoszoną podstawą wznowienia, a jej uzasadnieniem i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Żądanie wznowienia postępowania stanowiło faktycznie żądanie kontynuacji postępowania zakończonego już ostateczną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie z przyczyn formalnych, ale z uwagi na nieprawidłową zdaniem wnioskodawcy realizację inwestycji, a więc zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu samego pozwolenia na budowę.
Połączenie żądania wszczęcia różnych postępowań administracyjnych, a następnie powiązanie tych żądań z podstawami wznowienia, które nie pozostawały w związku ze sprawą, jak również nie zostały stwierdzone przez organy ścigania, prowadziło do wniosku, że podstawa wskazana we wniosku o wznowienie postępowania nie została faktycznie wskazana. W tym stanie sprawy organy administracyjne orzekły prawidłowo. Wobec ujawnienia się powyższej przeszkody prowadzenia postępowania nie było konieczności badania terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem usuwania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, ale prawnie wadliwych a to z uwagi na to, że postępowanie w którym je wydano dotknięte było tzw. wadą kwalifikowaną określoną przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 i nast. kpa). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania, rozpoczynające postępowanie (art. 149 § 2 k.p.a.), w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia (tj. kwalifikowane wady postępowania) nie wpłynęły na treść decyzji. Pismo inicjujące postępowanie wznowieniowe wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie, jak słusznie podkreślił NSA w komentowanym wyroku, organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje co do zasady, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.
W praktyce wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego składane są bardzo często, nierzadko jednak traktowane są jako próba poddania rozstrzygnięcia kolejnej kontroli instancyjnej, co na gruncie obowiązujących przepisów nie może się powieść.
Z opisu stanu faktycznego zawartego w komentowanym orzeczeniu wynika, że taka sytuacja wystąpiła na gruncie komentowanej sprawy. Orzeczenie NSA należy uznać za prawidłowe, gdyż do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może dojść, gdy z twierdzeń wnioskodawcy w sposób oczywisty można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia (tu sposób realizacji inwestycji) a treścią decyzji (w tym wypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
