ORZECZNICTWO:
W przypadku, gdy inwestorów robót budowlanych jest kilku, a tylko jeden z nich przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego nielegalnie, tzn. bez uprzedniego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wówczas zasadne jest wymierzenie kary pieniężnej tylko temu (jednemu)inwestorowi.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. (IIOSK 2283/15),w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2015 r. (IISA/Gl 90/15).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzyskało dwóch inwestorów (byli oni również współwłaścicielami nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę). Inwestorzy przystąpili do wykonywania robót budowlanych. W maju 2014 r. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) przeprowadził kontrolę na nieruchomości inwestorów. Podczas kontroli PINB ustalił, że na nieruchomości wybudowany został budynek, który nosi znamiona użytkowania, inwestorzy zaś nie zawiadomili organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Podczas kolejnych kontroli PINB ustalił, że parter budynku jest wykończony (urządzona kuchnia, łazienka, sypialnia i pokój dzienny), natomiast poddasze jest w stanie surowym zamkniętym. Ustalono ponadto, że parter budynku jest użytkowany przez inwestora. Inwestor ten był obecny podczas kontroli. Przedstawił on odpis postanowienia sądu rejonowego o udzieleniu temu inwestorowi zabezpieczenia roszczenia przez przyznanie mu do wyłącznego korzystania przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zobowiązując go równocześnie do ponoszenia wszystkich opłat związanych z korzystaniem z tej nieruchomości, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego.
Z uwagi na powyższe PINB wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego bez wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie PINB ustalono, że pomimo braku formalnego zawiadomienia o zakończeniu budowy przystąpiono do użytkowania budynku, co potwierdzają ustalenia z kontroli. Nadto, zdaniem PINB tylko jeden z inwestorów jest faktycznym sprawcą nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. Inwestor złożył zażalenie na ww. postanowienie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). Ten utrzymał jednak to postanowienie w mocy. WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo wykazał istnienie przesłanki do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że inwestor użytkował obiekt. Nie należy dać wiary inwestorowi, że urządzenia znajdujące się w budynku (telewizor, komputer, suszarka, na której suszyło się pranie) mają służyć jedynie przyszłemu użytkowaniu budynku.
Na postanowienie WINB inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. WSA wydał wyrok oddalający tę skargę. Sąd ten potwierdził prawidłowość ustaleń organów obu instancji. Zdaniem WSA wymierzenie kary wskazanej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor – z naruszeniem tego obowiązku – nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.
W ocenie WSA organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Ustawodawca, używając sformułowania „wymierza karę”, nie daje w tym zakresie żadnej dowolności. Zdaniem WSA inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu, co uzasadniało nałożenie kary.
Od wyroku WSA inwestor wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podzielił jednak stanowisko sądu I instancji i skargę kasacyjną oddalił. NSA wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało niezbicie, że rozpoczęto użytkowanie budynku (o czym świadczy materiał fotograficzny zebrany podczas oględzin budynku), i to pomimo braku formalnego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut skarżącego, że wadliwie wymierzono karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania tylko jednemu inwestorowi, mimo że w rzeczywistości jest ich dwóch i dlatego kara powinna zostać wymierzona w stosunku do wszystkich inwestorów (przy założeniu, że w ogóle doszło do przystąpienia do użytkowania budynku).
NSA podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnym było wymierzenie kary administracyjnej tylko jednemu z inwestorów. Kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie do użytkowania obiektu budowlanego przystąpił jedynie skarżący, któremu postanowieniem sądu rejonowego przyznane zostało prawo do wyłącznego korzystania nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Skoro zatem drugi inwestor nie miał ani prawnej, ani faktycznej możliwości korzystania z tego budynku, to nie mógł zostać adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane?
KOMENTARZ EKSPERTA:
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Przepisy art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlanego określają, w jaki sposób od strony formalnej powinno nastąpić zakończeniu budowlanego procesu inwestycyjnego. Co do zasady, do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy albo po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, przy czym przypadki, w których konieczne jest dokonanie zawiadomienia i uzyskanie pozwolenia wynikają z ustawy. Natomiast w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wówczas zgodnie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W świetle powyższych przepisów oraz ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego omawianej sprawy, komentowany wyrok niewątpliwie należy uznać za słuszny. Skoro wykazano należycie, że do przystąpienia do użytkowania budynku doszło, a nie dokonano wcześniej wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, to PINB miał obowiązek wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zasadny jest również pogląd NSA, że w realiach omawianej sprawy karę należało wymierzyć wyłącznie jednemu inwestorowi. Nie ma reguły, która nakazywałaby wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego każdemu inwestorowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę w sytuacji stwierdzenia, że do użytkowania obiektu przystąpiono nielegalnie. Wprost przeciwnie, wymierzenie kary powinno mieć charakter zindywidualizowany i być adresowane wyłącznie do podmiotu, który w istocie dopuścił się naruszenia przepisów.
sygnatura akt II OSK 2283/15