ORZECZNICTWO
Inwestycja mająca na celu wyłącznie zaopatrzenie w energię elektryczną konkretnego inwestora nie może być uznana za inwestycję celu publicznego – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Wyrok z 12 grudnia 2017 r. (IIOSK 751/17) zapadł w następującym stanie sprawy. W lipcu 2015 r. prezydent miasta wydał na wniosek spółki z ograniczoną odpowiedzialnością decyzję lokalizacyjną dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci średniego napięcia. Inwestycja miała być zrealizowana na działkach stanowiących własność miasta oraz osób fizycznych i doprowadzać energię do konkretnej działki budowlanej, na której zaplanowano budowę biurowca.
Z decyzją lokalizacyjną nie zgodził się jeden z właścicieli nieruchomości, na których inwestycja miała zostać zrealizowana. Skarżący podkreślał w odwołaniu, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi w istocie tylko przyłącze do urządzenia pomiarowego jednego klienta, zasilające konkretny budynek, a zatem nie jest to inwestycja celu publicznego, choćby o znaczeniu lokalnym. Skarżący zarzucał, że organ pominął w decyzji istotne informacje o stanie faktycznym, mając na celu ukrycie faktu, że w sprawie mamy do czynienia z realizacją zwykłego przyłącza do indywidualnego odbiorcy.
Odwołanie skarżącego nie odniosło oczekiwanego skutku i samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję prezydenta, a wyrokiem z 17 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzje administracyjne (sygn. akt II SA/Po 560/16). Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną, którą NSA uwzględnił.
NSA podkreślił, że pod pojęciem „inwestycji celu publicznego” należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, takich jak budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art.2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.g.n.).
Inwestycja celu publicznego realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Takimi wspólnotami są wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część.
Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego bądź grupowego. Tymczasem w ocenie NSA okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazywały, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes inwestora.
Brak elementu w postaci „celu publicznego”, niezależnie od parametrów technicznych inwestycji, musi przesądzić o tym, że sporna inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego.
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Inwestycje mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, jak również zaspokojenie tak podstawowej potrzeby jaką jest zaopatrzenie w energię elektryczną mogą bez wątpienia stanowić inwestycje celu publicznego. Z komentowanego orzeczenia należy wysnuć wniosek, że po zbadaniu, czy rodzaj inwestycji co do zasady mieści się w katalogu inwestycji realizujących cele publiczne należy jeszcze in casu zbadać, jaki jest krąg beneficjentów decyzji. Z dobrodziejstw wynikających z przyznania statusu inwestycji celu publicznego mogą bowiem korzystać tylko takie przedsięwzięcia, które nie służą wyłącznie partykularnym interesom inwestora. Jeżeli tak jest, inwestor musi liczyć się z koniecznością wyczerpania zwykłego trybu administracyjnego oraz uzyskaniem prawa do gruntu na drodze cywilnoprawnej.