Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym możliwe jest w przypadku, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Realizacja celów statutowych nie oznacza automatycznie wystąpienia interesu społecznego. Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. (II OSK 1461/17), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2017 r. (sygn. IV SA/ Wa 2469/16) w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Wniosek organizacji ekologicznej
Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia związanego z przyłączeniem gazociągu do zakładu inwestora. W toku tego postępowania stowarzyszenie ekologiczne wystąpiło do organu prowadzącego postępowanie – regionalnego dyrektora ochrony środowiska (RDOŚ) – o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Jako podstawę prawną wniosku stowarzyszenie wskazało art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa), lub alternatywnie, w zależności od przepisów mających zastosowanie w sprawie, art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Następnie RDOŚ poinformował stowarzyszenie, że postanowieniem stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Z tego względu wskazany przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej nie będzie miał zastosowania. Ponadto, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. RDOŚ odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu, wskazując, że stowarzyszenie nie wykazało spełnienia przesłanek wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na postanowienie RDOŚ stowarzyszenie złożyło zażalenie do generalnego dyrektora ochrony środowiska (GDOŚ). Po rozpatrzeniu tego zażalenia GDOŚ utrzymał jednak w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie GDOŚ stowarzyszenie nie wykazało, że jego uczestnictwo w postępowaniu uzasadnione jest interesem społecznym. Zdaniem GDOŚ podane przez stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie wykazują istnienia interesu społecznego.
Skarga do WSA
Od postanowienia GDOŚ stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). W skardze stowarzyszenie zarzuciło GDOŚ m.in. naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy m.in.:
- jest to uzasadni one celami statutowymi stowarzyszenia, do których należy m.in.: ochrona środowiska, wspieranie i rozwój krajobrazu naturalnego, ochrona ekosystemów,
- przemawia za tym interes społeczny, ponieważ stowarzyszenie aktywnie działa w postępowaniach środowiskowych od 2004 roku, czuwając nad przebiegiem procesów inwestycyjnych na terenie miasta, gdzie siedzibę ma stowarzyszenie, i okolic. Ponadto jego udział w postępowaniu zapewnia nadzór nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych, a stowarzyszenie posiada poparcie społeczności lokalnej.
WSA nie podzielił argumentacji zawartej w skardze i ją oddalił. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie „interesu społecznego” wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w konkretnej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację.
Jednocześnie WSA zaznaczył, że argumentacja świadcząca o zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w oparciu o interes społeczny powinna wynikać z pisma złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku przez stowarzyszenie. Tymczasem argumentacja stowarzyszenia jest zbyt ogólnikowa i opiera się wyłącznie na próbie wykazywania istnienia interesu społecznego poprzez podkreślanie realizacji celów zawartych w statucie stowarzyszenia. Cel społeczny powinien być skonkretyzowany i powiązany z daną sprawą, w której występuje stowarzyszenie. Stowarzyszenie nie sprostało temu zadaniu.
NSA oddala skargę
Od wyroku WSA stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA oddalił jednak tę skargę. Sąd zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organy administracji i WSA. Sąd stwierdził, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek uprawniających dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.
NSA zaznaczył, że wprawdzie pierwsza z przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona (dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzasadnione jest celami statutowymi tego stowarzyszenia), to jednak druga przesłanka spełniona nie została.
Zdaniem NSA błędne jest założenie, że sama realizacja celów statutowych niejako automatycznie uzasadnia wystąpienie interesu społecznego. Istnienie interesu społecznego nie wynika z możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej, ale może być uzasadnione w konkretnych okolicznościach sprawy potrzebą ochrony praw publicznych lub praw grupy lub grup społecznych. Wnioskując o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stowarzyszenie nie wskazało, jakie wartości istotne ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony w tym postępowaniu, mieszczą się w ramach interesu społecznego.
Sygnatura akt: II OSK 1461/17
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok uważam za trafny. Co do zasady udział tzw. organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy te dopuszczają organizacje ekologiczne do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej (na prawach strony) w przypadku, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a organizacje spełnią przesłanki wskazane w art. 44 ust. 1 tej ustawy. W przypadku zaś, gdy ocena oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia nie jest przeprowadzana, organizacje ekologiczne mogą żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdy wykażą, że jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. Omawiany wyrok wpisuje się w tę linię orzeczniczą.
