NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY
Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać udzielona także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych.
Organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art.50 i 51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tak rzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2016 r. (IIOSK 3152/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 czerwca 2014 r. (IISA/ Po 187/ 14).
Otwór na granicy dwóch działek
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) przeprowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w budynku na granicy dwóch działek, dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej.
Jak ustalił PINB, w 1997 r. inwestorzy nabyli działkę wraz z lokalem użytkowym. Za lokalem znajdowała się szopa gospodarcza, która położona była w części na działce inwestorów, a w części na działce ich sąsiada. W 1998 r. inwestorzy przesunęli część frontową szopy o około 60 cm w głąb własnej działki, aby obiekt nie wkraczał na działkę sąsiednią. Przesuniętą ścianę obłożono obustronnie płytą gipsowo–kartonową i pomalowano.
PINB umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że roboty budowlane inwestorów wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają przepisów prawa.
Odwołanie od decyzji PINB złożył właściciel sąsiedniej działki. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB)uchylił decyzję PINB w całości i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.),o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
WINB zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez inwestorów jako roboty inne niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego.
Zdaniem organu wykonanie tych robót oznaczało jednak konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał się na zgromadzoną w aktach sprawy opinię techniczną, z której wynikało, iż przedmiotowy obiekt „zyskał na wyglądzie, a cofając ścianę szopy, udostępniono sąsiadom lepszy dostęp do głębiej położonych budynków posesji”.
Zgoda na odstępstwo
W toku postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli postanowienie starosty wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To odstępstwo umożliwiło usytuowanie ściany budynku z otworem drzwiowym bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. WINB uznał, że wykonane roboty nie wymagają żadnych dodatkowych czynności czy robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na decyzję WINB skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) złożył właściciel działki sąsiedniej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. WSA uznał jednak, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do kwalifikacji prawnej robót wykonanych przez inwestorów. WSA stwierdził ponadto, że prawidłowe było rozstrzygnięcie WINB orzekające merytorycznie (poprzez „odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem”), a nie orzeczenie PINB o umorzeniu postępowania.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przesłankę umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Ponadto WSA zwrócił uwagę, że inwestorzy mają uprawnienie do usytuowania obiektu w ostrej granicy z sąsiednią działką, ponieważ dysponują zgodą właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Prawidłowy tryb postępowania
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej właściciela działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił tę skargę. NSA potwierdził prawidłowość wyboru trybu postępowania przez organy, tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego (anie art. 48 tej ustawy), z uwagi na to, że wykonane roboty wykraczały poza pojęcie „budowy”.
NSA potwierdził także dopuszczalność uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych już po zrealizowaniu robót budowlanych. Zdaniem NSA przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę wydania ww. zgody, nie można zawężać jedynie do wykładni literalnej tego przepisu. Podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego (postępowania naprawczego) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Z kolei zgoda na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest częścią porządku prawnego i zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia zostaną zastąpione normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji. W toku postępowania naprawczego organ administracji ma prawo ocenić zgodność wykonanych robót budowlanych z indywidualną normą techniczno-budowlaną wynikającą z udzielonej zgody na odstępstwo.
Wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3152/14.
W toku postępowania naprawczego organ administracji ma prawo ocenić zgodność wykonanych robót budowlanych z indywidualną normą techniczno-budowlaną wynikającą z udzielonej zgody na odstępstwo.
KOMENTARZ: Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Zasadą jest, że obiekty budowlane należy projektować i wykonać w sposób określony w przepisach, w tym tzw. przepisach techniczno-budowlanych. Do tych przepisów zalicza się m.in.warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (w zależności od rodzaju obiektu budowlanego, przepisy wyznaczają dla nich różne warunki techniczne). Jednak w przypadkach szczególnie uzasadnionych Prawo budowlane dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dopuszczalność zastosowania odstępstwa zależy od spełnienia szeregu warunków, w tym m.in.nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zgodę na odstępstwo wydaje (bądź jej odmawia) właściwy organ administracji architektoniczno-budowalnej(tj. np. starosta lub wojewoda) po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra (obecnie ministra infrastruktury i budownictwa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do tego, czy możliwe jest uzyskanie przez inwestora zgody na ww. odstępstwo po wykonaniu robót budowlanych. Jedna grupa orzeczeń wyklucza taką możliwość, wskazując m.in.na brzmienie przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa „przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę”. Taka interpretacja neguje dopuszczalność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót (por.np. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11). Odmienne stanowisko, przedstawione m.in.w omawianym wyroku, akcentuje, że wyżej cytowanego przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie należy ograniczać do wykładni literalnej. W świetle tego poglądu, opierającego się na wykładni funkcjonalnej przepisu art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych także po wykonaniu robót. Stanowisko to dopuszcza badanie zgodności robót budowlanych z przepisami w świetle odstępstwa uzyskanego po wykonaniu tych robót, i to zarówno w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por.np. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08), jak i postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Komentowany wyrok uważam za trafny. Choć z jednej strony istnieć może obawa, że akceptacja poglądu wyrażonego w ww. wyroku prowadzić może do pokusy wykonywania samowolnych robót budowlanych niespełniających wymogów z przepisów techniczno-budowlanych przy założeniu, że inwestor ostatecznie (po wykonaniu robót) uzyska zgodę na odstępstwo od ww. przepisów, co umożliwi mu legalizację inwestycji, to jednak należy pamiętać, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczy przypadków szczególnie uzasadnionych. Z tego względu ma ona charakter wyjątkowy. Dodatkowo, uzyskanie odstępstwa wymaga stanowiska co najmniej dwóch organów (upoważnienia właściwego ministra oraz zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej), a samo orzeczenie organu administracji obejmujące rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody (jak np. decyzja kończąca postępowanie naprawcze) podlega kontroli sądów administracyjnych.