Przeznaczenie działki w ewidencji gruntów oraz zakres zaplanowanych prac mogą wyłączać możliwość utwardzenia powierzchni gruntu na podstawie zgłoszenia.
Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stosowana kwalifikacja zawsze jednak musi uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, takie jak np. wymiary zamierzonego utwardzenia, czy sposób jego wykonania. Może to doprowadzić do konkluzji, że inwestor zamierza wybudować drogę wewnętrzną, a ta z kolei, jako obiekt liniowy, stanowi budowlę, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego przeznaczenie działki w ewidencji gruntów jako działki rolnej zasadniczo wyłącza możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2016 r. (IIOSK 1678/15), który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. (II SA/Po1273/14).
Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Inwestor zgłosił zamiar utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego (nie zakładano, aby teren objęty robotami połączył się z drogami zewnętrznymi, czy też innymi nieruchomościami – utwardzone drogi miały służyć do przejazdu maszyn rolniczych). Zostało to zakwestionowane przez starostę w drodze sprzeciwu.
Zdaniem organu zgłoszone roboty były budową drogi wewnętrznej, ponieważ polegają one na rozprowadzeniu mieszanki gruntowej do założonego poziomu, na której to warstwie miała zostać ułożona warstwa z gruntu zmieszana z rozkruszonym gruzem o grubości warstwy 20 cm. Dodatkowo inwestor planował nawiezienie mieszanki gruntowej po obydwu stronach warstwy gruntowo–gruzowej o szerokości 12 m oraz wykonanie skarpy. Taki zakres prac do wykonania należało w ocenie organu zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż działki objęte zgłoszeniem nie stanowią działek budowlanych.
WSA w Poznaniu nie podzielił tej oceny i uznał, że podstawowe znaczenie w sprawie ma fakt, że urządzenie budowlane, jakim jest utwardzona część działki, pozostaje tym samym w związku funkcjonalnym z obiektami budowlanymi posadowionymi na działce skarżącego (budynek mieszkalny i budynki gospodarcze), w stosunku do których spełnia ono funkcję służebną. Jedynie w sytuacji, kiedy urządzenie budowlane staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany w stosunku, do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto sąd I instancji stwierdził, że skoro dla działki inwestora istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw do uznania, aby wpis w ewidencji gruntów, gdzie działka skarżącego jest oznaczona jako rolna, przesądzał o niemożności zakwalifikowania jej jako budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższą oceną, podkreślając, że zgodnie z ogólną zasadą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych zostały zwolnione z tego obowiązku, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi on odnosić się ściśle po pierwsze: do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie: do robót na działkach budowlanych.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r. sygn. akt. II OSK 1678/15
KOMENTARZ
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak Wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych niewątpliwie nie wymaga pozwolenia na budowę (art.29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Problem w tym, że z brzmienia przepisu nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pokusa skorzystania z uproszczonej procedury administracyjnej (zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę) skłania inwestorów do kwalifikowania budowy dróg i innych obiektów, takich jak np. parkingi, place składowe itp. właśnie jako utwardzenie powierzchni gruntu. Tymczasem w wyniku wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę nie może powstać obiekt budowlany niewymieniony w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (art.29 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie przekonuje w związku z tym stanowisko, że zasadnicze znaczenie należy przypisać funkcji służebnej utwardzonej części działki w stosunku do znajdującej się na niej budynków mieszkalnych i gospodarczych.
Można się w tym zakresie pokusić o stwierdzenie, że droga wewnętrzna na nieruchomości zabudowanej budynkami nigdy nie będzie mieć funkcji dominującej w stosunku do tychże zabudowań. Co istotne, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zauważono także, że skoro ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można, po zgodnym z prawem wykonaniu robót (tj.po prawidłowym dokonaniu zgłoszenia, bez sprzeciwu), mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Ustawodawca nie wymaga przecież od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Organ może jednak zakwestionować sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu (np. przez położenie kostki brukowej, czy wylanie asfaltu), który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Oczywiście może też kwestionować zakres wykonania robót (np.kiedy utwardzony grunt ma większą powierzchnię, niż to wynika ze zgłoszenia). Można zastanawiać się, czy katalog obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę nie wymaga rozszerzenia. Nie można jednak nie zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wyjątki od zasady budowania po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie mogą być traktowane rozszerzająco.