NSA Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być traktowane jako postępowanie konkurencyjne, mające na celu wyłącznie obalenie wydanej decyzji, negujące całość postępowania i zgromadzonych w nim materiałów. Fakt wznowienia postępowania nie daje stronie, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, dodatkowych, nadzwyczajnych uprawnień, a obowiązujące przepisy zapobiegają nadmiernym, nieuzasadnionym i niemającym podstaw prawnych żądaniom skarżących.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2016 r. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W sierpniu 2011 r., na wniosek inwestora, starosta wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z niezbędnymi przyłączami, instalacjami itp. Od decyzji organu I instancji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.
W lutym 2012 r. właściciele nieruchomości sąsiadującej z inwestycją złożyli wniosek o wznowienie ww. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, twierdząc że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a jako właściciele działek graniczących z terenem objętym inwestycją, powinni mieć zapewniony w nim czynny udział. Twierdzili też, że planowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość m.in.ze względu na dużą różnicę wysokości między ich działkami a działkami inwestora.
Po wznowieniu postępowania, w kwietniu 2012 r. starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z 2011 r. o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a uchybienie polegające na pominięciu właścicieli sąsiedniej nieruchomości jako strony w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało naprawione. Organ, przychylając się do wniosku, ujął ich bowiem jako stronę postępowania. Organ I instancji stwierdził również, że fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału tych stron, nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia.
Właściciele nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją wnieśli odwołania od decyzji starosty. Postępowanie odwoławcze również nie doprowadziło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku czego wnieśli oni skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. WSA (wyrok z 30 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd44/14) podzielił ich argumenty i stwierdził, że w prawidłowo prowadzonym postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania pierwszą czynnością, jaką organ powinien podjąć, jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Uznanie, że istotnie ona wystąpiła, otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Ta merytoryczna ocena, zdaniem WSA, powinna być szczegółowa, a uzasadnienie decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powinno zawierać takie elementy jak: (1) badanie, czy projektowana inwestycja nie powoduje żadnych uciążliwości i utrudnień, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, (2) przytoczenie dowodów na tę okoliczność, (3) szczegółowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w podaniu o wznowienie postępowania, (4) analiza rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej, (5) ustalenie, czy nie narusza zasad ochrony prawa własności oraz przepisów „prawa sąsiedzkiego” wynikających z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego i innych.
Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną przez inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylenie korzystnej dla inwestora decyzji organu II instancji byłoby zasadne wyłącznie wówczas, gdyby ocena prawna zaskarżonej decyzji dokonana przez sąd I instancji oraz jej uzasadnienie mogły stanowić podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie do takich wniosków nie doszedł i nie mógł dojść sąd I instancji, opierając się wyłącznie w swoich rozważaniach na zarzutach zamieszczonych w skardze, co ewidentnie stanowi naruszenie przepisów postępowania, wedle których sąd podejmuje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala sądowi na niezależność poglądów i własną obiektywną ocenę prawną zaskarżonego aktu pozbawioną emocji i zaangażowania w ochronę interesów którejś ze stron biorących udział w postępowaniu.
NSA podkreślił, że badanie elementów, jakie powinna zawierać decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, powinno uwzględniać zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, które wynikają z przepisów prawa budowlnego (art.32 – 35). Tożsamość postępowania wznowieniowego w tej sprawie z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z sierpnia 2011 r., nie pozwala na rozszerzanie ram tego postępowania ponad rozsądną miarę i dopuszczenie wszystkich wniosków dowodowych żądanych przez skarżących. Należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się na wniosek inwestora i jeżeli spełni wszystkie rygory ustawowe, to organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie wymaga zgody sąsiadów. NSA wytknął, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by wnosić, że to sąsiedzi są najważniejszą stroną postępowania o pozwolenie na budowę, którym należy wszystko wyjaśniać, udowadniać i pytać o zgodę, bo w przeciwnym razie zaskarżona decyzja może być oceniona, że została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Celem wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie było wyłącznie sprawdzenie, czy prawidłowo (zgodnie z prawem) zostało przeprowadzone postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r., pomimo tego, że w tym postępowaniu nie uczestniczyli właściciele nieruchomości graniczącej z inwestycją. Uprawnienia stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), oraz kompetencje organów prowadzących postępowanie wznowieniowe na tej podstawie są takie same jak w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję.
Wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. akt. II OSK 2253/14
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Podzielam pogląd wyrażony w komentowanym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym kompetencje organów we wznowionym postępowaniu administracyjnym nie mogą być szersze, niż w postępowaniu właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Niezadowolenie właściciela nieruchomości z faktu, że na sąsiedniej nieruchomości powstaje inwestycja, nie może przesądzać o tym, że inwestycja nie powstanie, jeżeli jednocześnie brak jest przeszkód prawnych dla jej powstania. Warto przy okazji zwrócić uwagę również na problem, który pojawia się w orzecznictwie, a który odnosi się do kwestii skutków braku udziału strony w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznaje się, że strony postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być również stronami postępowania uzgodnieniowego, ponieważ pozbawienie ich udziału w postępowaniu uzgodnieniowym skutkuje brakiem skutecznej możliwości kwestionowania ustaleń decyzji w postępowaniu odwoławczym i następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec tych ustaleń decyzji, które wynikają z ostatecznych postanowień wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych (por.np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r.). Wbrew jednak wrażeniu niektórych sąsiadów nieruchomości, na których powstają inwestycje, „sukces”w postaci wznowienia postępowania nie gwarantuje jeszcze osiągnięcia celu w postaci zablokowania inwestycji. Ten cel gwarantują jedynie zasadne i prawdziwe zarzuty (jeśli takie są).