Pytania prejudycjalne przed Trybunałem Konstytucyjnym – polexit ante portas?
Zwrócenie się przez ministra sprawiedliwości – prokuratora generalnego do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności m.in. art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”) z art. 7 konstytucji RP wywołało duże zainteresowanie opinii publicznej i spowodowało zarzuty opozycji politycznej, że ugrupowanie rządzące od trzech lat dąży do wyprowadzenia Polski z Unii Europejskiej (tzw. polexit). To z kolei sprowokowało prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego do oświadczenia, że rzekome przygotowywanie polexitu to „kłamstwo, kłamstwo i jeszcze raz kłamstwo”. Dodatkowe zamieszanie spowodowało przytaczanie (z konieczności wybiórcze) stanowiska ministra spraw zagranicznych.
Warto więc przyjrzeć się, czy zarzuty opozycji mają jakiekolwiek merytoryczne przesłanki i jaki jest możliwy skutek udzielenia odpowiedzi twierdzącej przez TK.
Może rozpoznać
Wniosek ministra sprawiedliwości dotyczy zgodności z konstytucją zarówno niektórych przepisów ustaw krajowych, jak i art. 267 TFUE „w zakresie, w jakim dopuszcza występowanie przez sąd z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię traktatów lub o ważność i wykładnię aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego Unii Europejskiej”.
Sama możliwość składania wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisu TFUE z konstytucją była już przedmiotem orzeczeń TK. W orzeczeniu z 11 maja 2005 r. (K 18/04) TK stwierdził, że co prawda nie ma uprawnień do badania konstytucyjności traktatów założycielskich UE, ale może badać zgodność z konstytucją traktatu akcesyjnego, mocą którego Polska przystąpiła do UE. W tym samym orzeczeniu TK badał zresztą konstytucyjność ówczesnego art. 234 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który jest w zasadniczym zakresie tożsamy z obecnym art. 267 TFUE, i stwierdził, że jest on zgodny z Konstytucją RP.
Obecny wniosek ministra sprawiedliwości dotyczy innego aspektu stosowania TFUE, więc nie ma formalnych przeszkód do rozpoznania go przez TK i nie ma tu powagi rzeczy osądzonej.
Sądy często pytają
Należy przypomnieć, że art. 267 TFUE upoważnia (a niekiedy zobowiązuje) sądy państw członkowskich do zadawania pytań prejudycjalnych o wykładnię traktatów unijnych oraz wykładnię i ważność aktów unijnego prawa wtórnego. Nie daje natomiast kompetencji do pytania o zgodność określonych postanowień prawa krajowego z prawem unijnym, a tym bardziej o zgodność aktów prawa krajowego z normami konstytucyjnymi tego państwa. To ostatnie jest wyłączną domeną danego państwa członkowskiego, które samo wprowadza system kontroli konstytucyjności swojego prawa.
Kwestia zgodności prawa krajowego z prawem UE może być natomiast rozpoznawana przez Trybunał Sprawiedliwości UE (dalej TSUE), ale nie w postępowaniu prejudycjalnym, tylko na podstawie skargi Komisji Europejskiej lub innego państwa członkowskiego o naruszenie zobowiązań nałożonych traktatami założycielskimi.
W praktyce często sąd państwa członkowskiego pyta o zgodność jakiegoś przepisu prawa krajowego z prawem unijnym. TSUE nie podchodzi wtedy do takiego pytania formalistycznie, tylko odpowiada na nie w tym zakresie, w jakim może to uczynić, czyli wydaje wyrok o interpretacji prawa unijnego, a sąd krajowy sam wyciąga wniosek, czy wątpliwy przepis prawa krajowego jest do pogodzenia z tak zinterpretowanym prawem unijnym.
TSUE konsekwentnie stoi na stanowisku, że obowiązkiem sądu krajowego jest niestosowanie przepisów prawa krajowego (które nie zostały formalnie uchylone), jeśli w danej sytuacji byłoby to niezgodne z normą unijną (orzeczenie nr 106/77 Simmenthal z 9 marca 1978 r. i wiele późniejszych). Wniosek ministra sprawiedliwości dotyczy zarzucanej niekonstytucyjności zadawania pytań prejudycjalnych o wykładnię prawa unijnego „w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego Unii Europejskiej”, czyli pytań wprost przewidzianych w TfUE, a nie wniosków o stwierdzenie niezgodności prawa krajowego z unijnym.
Orzecznictwo TSUE dotyczące zadawania pytań prejudycjalnych i ewentualnych ograniczeń prawa sądu krajowego do ich formułowania jest bogate. Niektóre z orzeczeń są przytoczone przez ministra we wniosku. W orzeczeniu 166/73 Rheinmühlen z 16 stycznia 1974 r. TSUE stwierdził: „Postanowienie prawa krajowego, iż sąd jest związany w kwestiach prawnych orzeczeniem sądu wyższego, nie może pozbawiać sądów niższych prawa przekazywania do Trybunału pytań dotyczących prawa wspólnotowego związanych z takim orzeczeniem. (…) Z drugiej strony niższy sąd, jeżeli sądzi, że wykładnia prawna dokonana przez sąd wyższy mogłaby prowadzić do wydania wyroku sprzecznego z prawem wspólnotowym, musi mieć możliwość zadania pytania Trybunałowi odnośnie do zagadnień tego dotyczących”. Z kolei wyrok w sprawie C-210/06 Cartesio z 16 grudnia 2008 r. wskazał, że dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o zadaniu pytania prejudycjalnego nie może pozbawić sądu krajowego prawa do podtrzymania takiego pytania.
Co i komu wolno
Dla niniejszych rozważań istotne jest, że Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie orzeka, że jest jedynym organem, który może decydować o ewentualnej niedopuszczalności pytania prejudycjalnego (zauważa to zresztą minister spraw zagranicznych w swoim stanowisku) . Przesłanki takiej niedopuszczalności można podzielić na dwie grupy. Pierwsza, jest podmiotowa, czyli TSUE uznaje, że pytający organ nie jest sądem w rozumieniu art. 267. Pojęcie „sądu” zawarte w tym artykule jest autonomiczne w stosunku do regulacji krajowych, czyli to prawo unijne, a nie krajowe decyduje, czy pytający jest sądem. Orzecznictwo TSUE jest kazuistyczne, ale można wyprowadzić z niego główne cechy przemawiające za tym, że dany organ jest sądem w rozumieniu art. 167 (orzeczenie C-110/98 Gabalfrisa z 21 marca 2000 r. i C-407/98 Abrahamsson z 6 lutego 2000 r.).
Drugą grupę stanowią przesłanki przedmiotowe, czyli pewne cechy pytania prejudycjalnego, które sprawiają, że TSUE odmawia na nie odpowiedzi. Może to być pozorność sporu (orzeczenie 244/80 Foglia), brak osadzenia pytania w stanie faktycznym sporu (orzeczenia C-320/90, C-321.90 i C-322/90 Telemarsicabruzzo), hipotetyczny charakter pytania (orzeczenie C-83/91 Meilicke), czy wreszcie brak związku sporu z prawem unijnym (orzeczenia C-299/95 Kremzow czy C-328/04 Attlila Vajnai).
Ta ostatnia przesłanka jest szczególnie interesująca, ponieważ zdaniem wnioskującego ministra sprawiedliwości pytania zadawane ostatnio przez polskie sądy dotyczą kwestii, która nie jest uregulowana przez prawo unijne. Pomijam tu, że znane publicznie pytania prejudycjalne wnoszą o wykładnię postanowień traktatów założycielskich (a konkretnie rozumienia unijnego standardu „państwa prawa”), a to bez wątpienia jest materia prawa unijnego. Istotniejsze jest, że o zastosowaniu tej przesłanki niedopuszczalności pytania prejudycjalnego decyduje, zgodnie z prawem unijnym, wyłącznej TSUE, a nie sąd krajowy, choćby miał przymiot sądu konstytucyjnego. To logiczne, bo TSUE jest jedynym sądem, który ostatecznie interpretuje prawo unijne (a więc i jego zakres), a sady krajowe nie mogą ostatecznie przesądzać, co wchodzi w sferę prawa unijnego, a co nie, naruszyłoby to bowiem zasadę jednolitego obowiązywania prawa unijnego na całym terytorium UE. Piszę to z perspektywy prawa unijnego, a nie krajowego, ponieważ interesują mnie skutki, jakie może wywrzeć ewentualne przyszłe orzeczenie TK w relacjach Polski z Unią.
Reasumując, w świetle prawa UE orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zakazujące polskim sądom zadawania niektórych pytań prejudycjalnych będzie uważane za naruszenie zobowiązań wynikających z traktatów unijnych, ponieważ stanowi ingerencję w kompetencję TSUE, który jako jedyny może decydować o niedopuszczalności pewnych pytań prejudycjalnych. W prawie polskim natomiast Trybunał Konstytucyjny jest ostatecznym interpretatorem tego, co w świetle Konstytucji RP jest dopuszczalne (pomijam kwestę, czy w obecnym składzie jest uprawniony do czynienia czegokolwiek z uwagi na wady w składzie i wyborze osób funkcyjnych).
Konflikt systemów
Warto też zastanowić się, czy samo przyszłe orzeczenie TK potwierdzające wątpliwość zgłoszoną przez ministra sprawiedliwości byłoby uznane za naruszenie przez Polskę traktatu unijnego, czy też potrzebna byłaby praktyka sądów polskich polegająca na zaniechaniu zadawania pytań prejudycjalnych w zakresie zakazanym przez TK.
Wydaje się, że samo orzeczenie TK mogłoby być uznane za naruszenie zobowiązań traktatowych, ponieważ byłaby to ingerencja w materię zastrzeżoną prawem unijnym dla TSUE.
Zakładając, że TK przychyli się do wniosku, a taką ewentualność minister musi zakładać, pojawi się konflikt pomiędzy polskim a unijnym systemem prawnym. Zakazanie zadawania pewnych pytań prejudycjalnych będzie zarazem legalne (w świetle konstytucji) i nielegalne (w świetle TFUE).
Jakie będą skutki tego ewentualnego konfliktu? Trzeba wziąć pod uwagę zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym, która została sformułowana już w 1964 r. w wyroku 6/64 Costa v. E.N.E.L., a w 1970 r. potwierdzona (w odniesieniu do rozporządzeń) orzeczeniem 11/70 Internationale Handelsgesellschaft. Zasada ta znajduje się również w deklaracji nr 17 dołączonej do traktatu z Lizbony. Państwo członkowskie nie może skutecznie powoływać się na swoje prawo wewnętrzne (w tym normy konstytucyjne) dla zwolnienia z odpowiedzialności za naruszenie prawa unijnego. Taka konstrukcja nie jest niczym nadzwyczajnym w prawie międzynarodowym. Konwencja wiedeńska z 1969 r. (która jest uznawana za odzwierciedlenie powszechnego prawa międzynarodowego regulującego zagadnienia umów międzynarodowych) przewiduje w art. 46, że państwo „nie może powoływać się na to, że jego zgoda na związanie się traktatem jest nieważna, ponieważ została wyrażona z pogwałceniem postanowienia jego prawa wewnętrznego dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów, chyba że to pogwałcenie było oczywiste i dotyczyło normy jego prawa wewnętrznego o zasadniczym znaczeniu”. Przepis ten dotyczy jedynie zgody na związanie się traktatem, a nie obowiązku wykonywania zobowiązań z tego traktatu wynikających.
Czyli, gdyby zastosować analogiczne rozumowanie do sytuacji Polski w UE (po ewentualnym przyszłym wyroku TK stwierdzającym częściową niekonstytucyjność art. 267 TFUE), Polska ponosiłaby odpowiedzialność za naruszenie zobowiązań wynikających z TFUE, na podstawie art. 358 tego traktatu i nie mogłaby skutecznie powołać się na Konstytucję RP jako podstawę uchylenia tej odpowiedzialności.Mogłaby natomiast próbować podnosić argument, że nie mogła skutecznie wstąpić do UE, bo jeden z przepisów traktatowych jest częściowo niekonstytucyjny. Skuteczność takiego argumentu byłaby zresztą nader wątpliwa.
Ewentualny przyszły wyrok TK stwierdzający częściową niekonstytucyjność art. 267 TFUE i niemożność jego stosowania przez polskie sądy w sytuacji opisanej we wniosku ministra sprawiedliwości spowodowałby odpowiedzialność Polski na podstawie art. 258 TFUE, wraz z odpowiedzialnością finansową na podstawie art. 260 TFUE. Nie wierzę, by taki cel przyświecał ministrowi.
Jest wyjście
Są rozwiązania tego problemu. Pierwszy, to zmiana traktatu o funkcjonowaniu UE, która wyłączyłaby kwestionowane materie spod kompetencji do zadawania pytań prejudycjalnych. Wymaga to zgody wszystkich państw członkowskich w trybie ratyfikacji traktatu zmieniającego. W obecnej sytuacji politycznej to zupełnie nierealne.
Drugi to zmiana Konstytucji RP tak, by wyraźnie zapewniała polskim sądom możliwość zadawania pytań prejudycjalnych w materiach objętych wnioskiem ministra. Z takiej możliwości skorzystał polski ustawodawca w 2006 r., gdy zmienił art. 55 konstytucji po wydaniu wyroku TK w sprawie P 1/05 dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania. Choć ta droga uniknięcia odpowiedzialności Polski jest realna, nie wydaje mi się, by taki cel przyświecał ministrowi sprawiedliwości przy formułowaniu wniosku do TK.
Trzecią możliwością jest polexit, bo Polska przestanie ponosić odpowiedzialność za naruszenie prawa unijnego z chwilą opuszczenia UE. Jarosław Kaczyński określił przypisywanie takiego zamiaru jako „kłamstwo, kłamstwo i jeszcze raz kłamstwo”. Niemniej to jedyna możliwość uniknięcia odpowiedzialności prawnej przez nasz kraj. Nie jest nieralna. Pozostaje tajemnicą, jaki skutek zamierzał osiągnąć minister sprawiedliwości, składając wniosek do TK. Nie można przypuszczać, że pragnął jedynie ograniczyć aktywność polskich sądów i nie rozważał, jakie skutki w zakresie naszych zobowiązań względem UE takie ograniczenie przyniesie.
Wyrok TK zgodny z wnioskiem ministra sprawiedliwości musi przynieść negatywne konsekwencje dla Polski w relacjach z Unią Europejską. Oczywiście sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są niezawiśli i nie można im narzucać treści wyroku, ale byłoby lepiej dla naszego państwa, gdyby nie podzielili wątpliwości ministra i powtórzyli w wyroku, że każdy sąd w Polsce ma prawo wnosić do TSUE o interpretację prawa unijnego, o ile jest ona niezbędna do wydania przez ten sąd orzeczenia. Taki wyrok nic nie wyjaśni ponad to, co już jest znane, ale przynajmniej uwolni nasz kraj od kolejnej konfrontacji z Unią Europejską.
dr Rudolf Ostrihansky, radca prawny, starszy partner w Kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak