Organ administracyjny jest zobligowany wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w maksymalnym okresie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
Powstanie trwałego zarządu i jego wygaszenie warunkują określone okoliczności faktyczne i zdarzenia prawne. Mogą one ulegać zmianie a to w konsekwencji może prowadzić do powstania stanu, w którym dana nieruchomość okaże się zbędna dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego w jaki sposób to prawo powstało – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 117/16).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W grudniu 2009 r. wojewoda zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady wraz z niezbędną infrastrukturą. Budowa autostrady wymagała przy tym również przebudowy odcinka drogi powiatowej. W związku z realizacją inwestycji, w drodze czynności cywilnoprawnych, decyzji o wywłaszczeniu, a także po części z mocy prawa, zostały nabyte nieruchomości potrzebne do jej realizacji, w tym działki konieczne do zrealizowania przebudowy drogi powiatowej.
W grudniu 2012 r. GDDKiA wystąpił o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA na określonych we wniosku nieruchomościach wskazując, że nieruchomości te zostały nabyte w związku z budową autostrady oraz w celu przebudowy drogi powiatowej, które to zadanie ukończono. GDDKiA wywodził, że obecnie nieruchomościami tymi winien zarządzać Zarząd Dróg Powiatowych.
Decyzją z grudnia 2014 r. właściwy starosta odmówił wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa nabytych w celu przebudowy drogi powiatowej. Starosta stwierdził, że powyższa inwestycja, związana była z realizacją programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, co umożliwiło wykorzystanie w tym przypadku, przyznanych z UE, pomocowych środków finansowych. Na beneficjencie tego rodzaju pomocy ciążył zatem obowiązek zachowania trwałości projektu, a więc zobowiązanie to nie mogło być przeniesione na żaden inny podmiot. Tę ocenę podzielił wojewoda orzekając jako organ odwoławczy.
GDDKiA nie zgodził się z decyzją wojewody i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarga okazała się skuteczna i decyzje organu I i II instancji zostały uchylone (wyrok z 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 392/15). Ten wyrok zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w komentowanym orzeczeniu.
NSA wyjaśnił, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia ww. wniosku. Oznacza to, że organ administracyjny jest zobligowany wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w maksymalnym okresie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku a przesłanką jego uwzględnienia jest stwierdzenie, że objęta tym wnioskiem nieruchomość stała się zbędna dla trwałego użytkownika. Konieczne jest zatem w takim przypadku zbadanie zaistnienia w/w przesłanki. NSA zauważył, że w komentowanej sprawie ta okoliczność w ogóle nie była badana przez organy administracyjne. Organy, odwołując się do przepisów specustawy drogowej, stanęły na stanowisku, że skoro decyzja wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyznaczająca linie rozgraniczające inwestycję, którą objęte były sporne działki, pozostawała w obrocie (a na jej podstawie GDDKiA nabyła do powyższych nieruchomości – z mocy prawa – prawo trwałego zarządu), to w tym wypadku w ogóle nie było możliwe wygaszenie trwałego zarządu.
NSA (a wcześniej WSA w Rzeszowie) nie podzielił tego poglądu i podkreślił, że dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości konieczne było ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny, na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd, przestał być aktualny. Zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd może bowiem prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości – w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. – nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa. Powstanie trwałego zarządu i jego wygaszenie warunkują określone okoliczności faktyczne i zdarzenia prawne. Mogą one ulegać zmianie a to w konsekwencji może prowadzić do powstania stanu, w którym dana nieruchomość okaże się zbędna dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego w jaki sposób to prawo powstało (z mocy prawa czy na podstawie decyzji konstytutywnej). Z tej przyczyny ustalenie, czy objęte wnioskiem GDDKiA nieruchomości stały się dla niej zbędne, warunkowało w tym przypadku rozstrzygnięcie, a tego zaniechały organy rozpoznające sprawę.
sygnatura akt: I OSK 117/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok NSA odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że w wypadku włączenia odcinka drogi do tzw. ciągu drogi (w komentowanej sprawie drogi powiatowej) odcinek ten zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (por. 2a ust. 2 i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Z kolei nieruchomość zabudowana drogą jest własnością podmiotu publicznego, do którego należy droga. Wynika to z tego, że droga – jako budowla – nie jest odrębną nieruchomością. Przejście odcinka drogi na własność podmiotu publicznego (właściciela drogi) następuje z mocy prawa. W komentowanej sprawie skoro odcinek drogi po jego wybudowaniu stał się własnością powiatu, to również własność nieruchomości przeszła na własność powiatu i to z mocy samego prawa (nie wymagało to jakichkolwiek dodatkowych czynności). Sprawowanie zarządu odcinkiem drogi powiatowej należy do obowiązków tejże jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś GDDKiA. Taki stan niewątpliwie występował wcześniej, gdy inwestycja była realizowana, a nabycie konkretnych nieruchomości przez Skarb Państwa wiązało się z koniecznością przebudowy odcinka drogi powiatowej w związku z budową autostrady. Jednakże po ukończeniu budowy stan ten ustał.