NSA Dopuszczalne jest badanie przez sąd zgodności z prawem aktu prawnego ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania nawet po uchyleniu tego aktu.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 października 2017 r. (IIOSK 2056/17), w którym uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2016 r., (sygn. IV SA/Wa2759/16).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W 1999 r. inwestorzy nabyli nieruchomość, a rok później uzyskali pozwolenie na budowę i zrealizowali na niej inwestycję budowlaną. W 2007 r. wojewoda mazowiecki wydał rozporządzenie ustanawiające obszar ograniczonego użytkowania, w którego granicach znajdowała się także nieruchomość inwestorów. Nakładało ono pewne obowiązki na właścicieli budynków zlokalizowanych na utworzonym tym rozporządzeniem obszarze ograniczonego użytkowania, istniejących w chwili jego wydania. Wśród nich był m.in. obowiązek zastosowania zabezpieczenia zapewniającego właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach poprzez zwiększenie izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach.
W 2016 r. inwestorzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli w niej, że rozporządzenie wojewody ograniczyło ich prawo własności nieruchomości. Wskazali oni, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
WSA wydał postanowienie o odrzuceniu skargi inwestorów. Sąd uznał, że zastosowanie ma art. 58 § 1 pkt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym „sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne”. Niedopuszczalność skargi „z innych przyczyn” ma miejsce m.in. , gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2 001 r. – Prawo ochrony środowiska, który w poprzednim stanie prawnym stanowił, że obszar ograniczonego użytkowania, dla przedsięwzięć określonych bliżej w tym przepisie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia.
W wyniku nowelizacji przepisów od 15 listopada 2008 r. art. 135 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi, że obszar ograniczonego użytkowania tworzy w drodze uchwały sejmik województwa. Z uwagi na brak ustawowych przepisów przejściowych dotyczących obowiązywania aktów wykonawczych, takich jak rozporządzenie wojewody, należy przyjąć, że rozporządzenie wojewody mazowieckiego w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Ponadto WSA zaznaczył, że w 2011 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego przyjął uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, który obejmował teren nieruchomości inwestorów. Oznacza to, zdaniem WSA, że w czasie wniesienia skargi inwestorów (2016r.) nie obowiązywały przepisy zaskarżonego rozporządzenia. Tym samym niedopuszczalne było wniesienie skargi dotyczącej przepisów rozporządzenia, które nie obowiązywało w momencie wniesienia skargi.
Od postanowienia WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli inwestorzy. NSA uwzględnił tę skargę i uchylił postanowienie WSA. W ocenie NSA niewątpliwie rozporządzenie wojewody mazowieckiego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w związku z wejściem w życie nowelizacji Prawa ochrony środowiska oraz przyjęciem w 2011 r. przez Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwały w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem NSA okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianego rozporządzenia nie sprawiła, że postępowanie sądowo administracyjne, zainicjowane skargą inwestorów na wspomniane rozporządzenie, stało się bezprzedmiotowe, a skarga była niedopuszczalna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd może zatem stwierdzić nieważność rozporządzenia wojewody. Konsekwencją zastosowania sankcji nieważności aktu prawa miejscowego (rozporządzenia wojewody) jest uznanie, że akt ten od samego początku jego wydania (uchwalenia)nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. To zaś powoduje możliwość dochodzenia przez podmioty, wobec których akt ten wywołał określone skutki prawne, ewentualnego odszkodowania przed sądem powszechnym.
Uchylenie rozporządzenia wojewody, będącego aktem prawa miejscowego, nie czyni zatem bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Konkludując NSA uznał, że w sytuacji, gdy nadal istnieje potrzeba weryfikacji stanowiska strony co do naruszenia jej interesów prawnych lub uprawnień poprzez wydanie zaskarżonego rozporządzenia, to dopuszczalne jest orzekanie przez sąd administracyjny o jego zgodności z prawem, gdyż uchylenie tego rozporządzenia nie oznacza usunięcia wszelkich wywołanych nim skutków prawnych. NSA zwrócił także uwagę, że inwestorzy mają także interes prawny w kwestionowaniu wspomnianego rozporządzenia wojewody, ponieważ przepisy tego rozporządzenia nakładały na inwestorów, jako właścicieli nieruchomości położonej w obszarze ograniczonego użytkowania konkretne obowiązki związane z zabudową tej nieruchomości.
KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Orzeczenie uważam za słuszne. Sama okoliczność uchylenia rozporządzenia w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że jest niedopuszczalne żądanie stwierdzenia nieważności tego rozporządzenia. Akt prawny ustanawiający obszar ograniczonego użytkowania mógł bowiem spowodować dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach tego obszaru skutki prawne utrzymujące się także po usunięciu tego aktu z obrotu prawnego. Dopiero stwierdzenie nieważności rozporządzenia ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania skutkowałoby przyjęciem, że rozporządzenie to od samego początku (od daty jego uchwalenia) nie wywoływało skutków prawnych. W takim przypadku należałoby przyjąć, że rozporządzenie to nie kształtowało praw i obowiązków właścicieli nieruchomości położonych w granicach wspomnianego obszaru. Pogląd NSA z omawianego orzeczenia nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne stanowisko zajął m.in. NSA w postanowieniu z 2 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2964/13.