PROCEDURY:
Bezskuteczne wyznaczenie organowi ostatecznego terminu przeprowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wystarcza do uznania, że negocjacje się zakończyły. Tym samym nie jest spełniony warunek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania.
Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 kwietnia 2016 r. (IVSA/Wa284/16). Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
We wrześniu 2014 r. wnioskodawczyni zwróciła się do właściwego organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę gminną. Prezydent miasta uznał jednak, że wcześniej nie przeprowadzono negocjacji w tej sprawie, a zatem nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskodawczyni złożyła zażalenie na postanowienie prezydenta. Postanowieniem z grudnia 2015 r. właściwy wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że decyzją z kwietnia 2003 r. prezydent zatwierdził projekt podziału nieruchomości i cztery działki wnioskodawczyni przeszły na własność gminy z mocy prawa.
Strona zwracała się o podjęcie negocjacji do organu, ale nie zareagował on na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Wojewoda uznał więc, że w sprawie zasadne jest ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnoprawnej. Miasto złożyło skargę na powyższe postanowienie podnosząc, że nie uchyla się od przeprowadzenia uzgodnień. Wojewódzki sąd administracyjny podkreślił, że wnioskodawczyni wezwała organ do wypłacenia odszkodowania 23 grudnia 2013 r., powołując się na wniosek z 2008 r. W związku z tym pismem, urząd miasta 13 lutego 2014 r. wystosował pismo, w którym poinformował skarżącą, że wnioski o wypłatę odszkodowania podlegają rozpatrzeniu według kolejności wpływu, wobec tego strona zostanie poinformowana o planowanym terminie negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania z odpowiednim wyprzedzeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił, że poza powyższymi dwoma dokumentami wojewoda nie zgromadził żadnych innych dowodów świadczących o fakcie prowadzenia negocjacji, a jedynie skonkludował, że z korespondencji prowadzonej elektronicznie wynika, że strona wielokrotnie zwracała się poprzez swojego pełnomocnika do organu o wypłatę odszkodowania. Tymczasem wszystkie te czynności miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast z prowadzonej mailowo korespondencji wynika, że właściwie nie wnosi ona niczego nowego w sprawie. Analiza jej treści nie wskazuje, aby dotyczyła zasadniczej kwestii tj. wysokości odszkodowania. Strona ubiegająca się o przyznanie odszkodowania w drodze cywilnych negocjacji musi konkretyzować swoje oczekiwania – jak miało to miejsce w piśmie skierowanym do organu z 23 grudnia 2013 r.
WSA zwrócił uwagę, że przepisy nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Nie oznacza to oczywiście pełnej dowolności i możliwości bezzasadnego przedłużania decyzji dotyczącej możliwości dojścia do porozumienia między stronami tych czynności. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie.
Niewątpliwie obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji.
WSA zaznaczył, że negocjacje w rozumieniu czynności cywilnej to pewien proces, polegający na wymianie stanowisk celem dojścia do porozumienia. Jako takie zatem nie może być rozumiane podjęcie jednorazowej czynności polegającej na wyznaczeniu ostatecznego terminu przeprowadzenia negocjacji, jeżeli nie wynika, że uprzednio były prowadzone rozmowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie sądu jedno wezwanie skarżącej oraz odpowiedź na to wezwanie, jak również korespondencję mailową trudno uznać za prowadzenie negocjacji, a tym bardziej za ich zakończenie.
sygnatura akt IV SA/Wa284/16
KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Nie zgadzam się z orzeczeniem WSA w komentowanej sprawie.
W mojej ocenie taka interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do faktycznego pozbawienia właścicieli nieruchomości konstytucyjnego prawa do uzyskania pełnego odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi publiczne.
Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art.98 ust. 1 u.g.n.). Sam proces ustalania i wypłaty odszkodowania przebiega dwuetapowo. Najpierw powinny odbyć się negocjacje pomiędzy wywłaszczonym właścicielem nieruchomości a organem. Jest to tak zwany etap cywilnoprawny ustalania odszkodowania. Dopiero jeżeli te negocjacje nie przyniosą oczekiwanego skutku odszkodowanie może być ustalone na drodze postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Problem w tym, że przepisy nie przewidują terminu, w jakim te negocjacje maja być podjęte.
Praktyka dowodzi, że tzw. etap cywilnoprawny jest wykorzystywany przez organy do opóźniania wypłaty odszkodowania o lata od daty wywłaszczenia. Właściciele nieruchomości otrzymują pisma dot. podjęcia negocjacji w sprawie należnego im odszkodowania w nieokreślonym terminie albo też wprost informowani, że wnioski są rozpatrywane wg kolejności wpływu, a pieniądze wypłacane po zabezpieczeniu środków przez organ.
Błędna interpretacja przepisów w komentowanym orzeczeniu aprobuje takie działanie organów. W obecnym stanie prawnym trudno się przecież spodziewać, że organ zareaguje na wniosek o wypłatę odszkodowania w ten sposób, że odmówi podjęcia negocjacji, otwierając stronie drogę do załatwienia sprawy w formie decyzji. Wysyłając zupełnie bezowocne z perspektywy wywłaszczonego pisma (np. informujące, że negocjacje zostaną podjęte), organ może przecież latami wstrzymywać możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie odszkodowania.
I to wszystko w sytuacji, gdy wywłaszczony nie dysponuje już przecież prawem własności swoich nieruchomości i nie może z niej korzystać jak właściciel.
Chociaż WSA powołał się w swoim wyroku na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14,w mojej ocenie orzekł zupełnie przeciwnie do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu. NSA uznał bowiem, że praktyka odwlekania negocjacji, a następnie powoływania się na ich nieprzeprowadzenie jest nieskuteczna stwierdzając, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie. Reakcją na wniosek powinno być zaproponowanie stronie przeprowadzenia negocjacji w rozsądnym terminie (niedłuższym niż 2-3miesiące). Każde inne załatwienie tej sprawy powinno oznaczać niedojście negocjacji do skutku.