ORZECZNICTWO:
Odmienna jest pozycja prawna biegłego powoływanego przez organ administracji od pozycji prawnej podmiotu sporządzającego w toku postępowania naprawczego ocenę techniczną lub ekspertyzę na zlecenie inwestora. Niemniej jednak, obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętności fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych.
TOMASZ DUCHNIAK:
Z uwagi na wysoki poziom kwalifikacji zawodowych cechujących autora opinii technicznej (ekspertyzy) opracowanie tej osoby powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a zatem ze środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2017 r. (IIOSK 1627/16), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 1 marca 2016 r. (IISA/Bk14/16).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Właściciel mieszkania w parterowym budynku wielorodzinnym z poddaszem użytkowym wykonał w swym mieszkaniu roboty budowlane. Na ich wykonanie nie uzyskał pozwolenia na budowę. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB), po przeprowadzeniu kontroli w tym mieszkaniu, ustalił, że wykonano m.in.następujące prace: rozebrano piec kaflowy pomiędzy kuchnią a pokojem i wykonano w tym miejscu przejście z kuchni do korytarza, zlikwidowano stare przejście z kuchni do pokoju, wykonano wejście w korytarzu do łazienki, zlikwidowano otwór drzwiowy od strony wiatrołapu, powiększono otwór drzwiowy w pokoju do poziomu podłogi, zerwano drewniane podłogi i wykonano posadzki betonowe, wykonano instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną, kotłowni i instalacji c.o.
W ocenie PINB roboty te stanowiły przebudowę mieszkania, a ich wykonanie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót i ich wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, PINB nałożył na właściciela mieszkania (inwestora robót) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót.
Inwestor przedłożył wymaganą opinię techniczną. Została ona sporządzona przez osobę legitymującą się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z opinii tej wynikało, że w wyniku przeprowadzonych prac remontowych nie naruszono konstrukcji budynku. W szczególności, demontaż pieca nie spowodował naruszenia konstrukcji ściany nośnej. Prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wpłynęły niekorzystnie na bezpieczeństwo konstrukcji. Budynek może być dalej bezpiecznie użytkowany. Po przedłożeniu ww. opinii, PINB dokonał oględzin mieszkania i uznał, że nie ma dalszych wątpliwości co do stanu technicznego budynku oraz wpływu robót budowlanych na budynek. Z tego względu PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowane, wydał decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Od decyzji PINB odwołanie złożyli współwłaściciele sąsiedniego mieszkania. W odwołaniu zarzucili oni decyzji PINB m.in. , że nie uwzględniono faktu, że w ich mieszkaniu wskutek wykonanych robót popękały ściany, co wskazuje na naruszenie konstrukcji budynku wskutek wykonanych robót i, pośrednio, na wadliwe zaakceptowanie przez PINB opinii technicznej przedłożonej przez inwestora. Organ odwoławczy, tj. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB),nie zgodził się z odwołaniem i utrzymał w mocy decyzję PINB. Zdaniem WINB przedstawiona opinia techniczna potwierdziła, że prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie miały negatywnego wpływu na konstrukcję budynku i na bezpieczeństwo jego użytkowania.
Na decyzję WINB sąsiedzi złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. WSA nie podzielił jednak argumentacji skarżących i oddalił skargę. Zdaniem sądu I instancji PINB prawidłowo przeprowadził kontrolę w mieszkaniu inwestora, należycie ustalił zakres wykonanych robót budowlanych, przeprowadził dowód z opinii technicznej, zgodnie z którą prace remontowe wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, a następnie przeprowadził oględziny lokali. W ocenie WSA organy słusznie uznały, że roboty budowlane stanowiły przebudowę i zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, co potwierdziła przedstawiona opinia techniczna.
Od wyroku WSA skarżący wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten jednak oddalił skargę. NSA podniósł, że niesłuszne były zarzuty skarżących jakoby przedstawiona przez inwestora opinia techniczna była jedynie „dokumentem prywatnym” i nie mogła być wyłączną podstawą do wydania rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w tej sprawie należało powołać biegłego, który dysponuje wiadomościami specjalnymi.
NSA podzielił zapatrywanie sądu I instancji, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej i dlatego ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień dotyczących stanu technicznego obiektu może rozstrzygać we własnym zakresie. Dopiero wówczas, gdy pojawią się kwestie, co do których wiedza pracowników nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca, celowe może być skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten powinien być traktowany jako przepis szczególny (lexspecialis) wobec ogólnego unormowania zawartego w art. 84 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego przeprowadzania dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym.
wyrok: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1627/16
KOMENTARZ EKSPERTA:
Tomasz Duchniak radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W komentowanym wyroku NSA stanął na stanowisku, że w postępowaniu naprawczym (prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego) przy rozstrzyganiu sprawy organy nadzoru budowlanego mogą oprzeć się na opinii technicznej przedstawionej przez inwestora. NSA uznał, że dowód z tej opinii podlega wprawdzie ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art.80 kpa), niemniej jednak opinia ta ma szczególną moc dowodową. W ocenie NSA opinia techniczna lub ekspertyza powinna być traktowana na równi z opinią biegłego, a to z uwagi na wysoki poziom kwalifikacji zawodowych autora opinii (ekspertyzy). Ze stanowiskiem tym można się zgodzić z jednym zastrzeżeniem. Mianowicie, opinia techniczna powinna jednoznacznie odpowiadać na kwestie będące przedmiotem wątpliwości organu, a sama opinia nie powinna budzić żadnych wątpliwości co do fachowości omówionych zagadnień. Należy mieć na uwadze, że ponieważ opinie techniczne (ekspertyzy) są przedkładane przez inwestorów, to w praktyce do rzadkości należą przypadki, aby treść opinii (ekspertyzy) nie była korzystna dla inwestora.
Nakłada to na organy nadzoru budowlanego obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia, czy przedstawiona opinia jest kompletna, rzetelna i czy w pełni odpowiada na postawione pytania.
W przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości w tej mierze organy powinny podjąć dalsze czynności wyjaśniające.