NSA: Dopuszczalność nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej oraz następnie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego nielegalnie obiektu zależy od prawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, do jakiej kategorii obiektów budowlanych zalicza się dany obiekt.
Dokonanie przez organy błędnej kwalifikacji powinno skutkować uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki i poprzedzającego ją postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r. (IIOSK 1081/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 lutego 2015 r. (IISA/ Ol 1193/14) oraz decyzję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i poprzedzającą ją decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki, a także postanowienie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i poprzedzające je postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Inwestor nie uiszcza opłaty
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W latach 2006 – 2008 inwestor wybudował trójkomorowy, przejazdowy silos na kiszonkę o wymiarach zewnętrznych 50 m x 29 m. Przed wykonaniem tej inwestycji inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wykonania inwestycji bez pozwolenia na budowę wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB).
W pierwszej kolejności organ nałożył na inwestora obowiązek trwałego zabezpieczenia silosu przed dostępem osób postronnych, a następnie nakazał inwestorowi przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów. Inwestor z tego obowiązku się wywiązał. Następnie PINB wydał postanowienie, o nałożeniu na inwestora opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł, kwalifikując silos do VIII kategorii obiektów budowlanych. Inwestor nie uiścił w wyznaczonym terminie tej opłaty.
W konsekwencji nieuiszczenia opłaty PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki silosu. Od decyzji tej inwestor złożył odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). WINB jednak utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na decyzję WINB inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (WSA). W skardze zarzucił on, że ustalona przez organ opłata legalizacyjna jest rażąco wysoka i przez to krzywdząca.
Budowę poprzedza pozwolenie
WSA nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił. WSA wskazał, że przed rozpoczęciem robót budowlanych skarżący powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Nieuzyskanie tej decyzji oznaczało, że silos został wykonany nielegalnie i stanowi samowolę budowlaną.
Zdaniem WSA organ prawidłowo przeprowadził procedurę legalizacyjną, w której wydano postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł, której inwestor nie uiścił. W konsekwencji organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę silosu, co też uczynił. Wysokość opłaty zaś została ustalona ostatecznym postanowieniem, którego inwestor nie zaskarżył do sądu administracyjnego. Dlatego, zdaniem WSA, zarzuty skarżącego co do wysokości opłaty pozostają poza zakresem orzekania sądu.
Błędna kwalifikacja
Od wyroku WSA inwestor złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). A ten uwzględnił skargę kasacyjną i tym samym uchylił wyrok WSA, decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB o nakazie rozbiórki silosu, a także uchylił postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB dotyczące opłaty legalizacyjnej. W ocenie NSA organy błędnie zakwalifikowały silos do VIII kategorii obiektów budowlanych obejmującej „inne budowle” niewymienione w załączniku do ustawy – Prawo budowlane.
Zdaniem NSA silos na kiszonkę powinien być zakwalifikowany do kategorii II obiektów budowlanych, tj. kategorii obejmującej „budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe”. Za taką kwalifikacją przemawia dodatkowo § 3 rozporządzenia ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, które silosy na kiszonkę kwalifikuje jako budowlę rolniczą. Zakwalifikowanie silosu przez organy do nieprawidłowej kategorii spowodowało, że błędnie została ustalona opłata legalizacyjna. Dla kategorii II i VIII obiektów budowlanych ustawodawca przewidział różne współczynniki, których wysokość wpływa m.in.na wysokość opłaty legalizacyjnej. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego przewidziany dla kategorii II (do którego należy zaliczyć przedmiotowy silos) wynosi 1,0, dla kategorii obiektu VIII wynosi zaś 5,0. W rezultacie błędnej kwalifikacji organy znacząco zawyżyły wysokość opłaty legalizacyjnej.
wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1081/15.
KOMENTARZ EKSPERTA:
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok NSA uważam za słuszny. W postępowaniu legalizacyjnym (art.48 i n. Prawa budowlanego) organy nadzoru budowlanego zobowiązane są m.in.do prawidłowego zakwalifikowania wykonanego nielegalnie obiektu do jednej z kategorii obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. Jest to jedna z najważniejszych czynności procesowych w toku tego postępowania administracyjnego. Ustawodawca przypisał określonym kategoriom obiektów budowlanych różne wartości tzw. współczynników kategorii obiektu budowlanego.
Rozpiętość wartości tych współczynników jest duża – wynosi od 1 do 15. Wartość danego współczynnika przekłada się wprost m.in. na wysokość opłaty legalizacyjnej. Im wyższa wartość współczynnika, tym wyższa opłata. Tym samym błędne przyporządkowanie danego obiektu do określonej kategorii może skutkować wadliwym ustaleniem (zawyżeniem albo zaniżeniem) wysokości opłaty legalizacyjnej. Tak się właśnie stało w omawianym wyroku. Wskutek błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wadliwie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która, jak zasadnie wskazał NSA, była pięciokrotnie wyższa niż wysokość prawidłowej opłaty. Kwestia ta ma tym większe znaczenie, że opłaty legalizacyjne mogą być bardzo wysokie i mogą wynosić od kilku do kilkudziesięciu tysięcy złotych, a w niektórych przypadkach nawet ponad 100 tys. zł.