Wezwanie kierowane do inwestora wydłuża ustawowy termin rozpatrzenia wniosku

13.11.2018

Rzeczpospolita, autor: Tomasz Duchniak

Jeżeli organ zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie to „spoczywa”, a organowi nie można zarzucić bezczynności.

Organ administracji powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w terminie nie dłuższym, co do zasady, niż 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Do tego terminu nie wlicza się m.in. okresu zawieszenia postępowania. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2018 r. (sygn. II OSK 2461/17), w którym ten sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2017 r. (sygn. VII SAB/Wa 98/16).

Starosta wzywa inwestora

Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor złożył do starosty wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla farmy wiatrowej. Następnie, po zweryfikowaniu wniosku starosta, wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Inwestor uzupełnił go zgodnie z wezwaniem. W dalszej kolejności organ administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestora. Dalej, starosta wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, które to nieprawidłowości inwestor usunął.

W kolejnym kroku starosta wydał z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postepowania administracyjnego (KPA) postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ ustalił, że złożono do sądu administracyjnego skargę w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który obejmował planowaną inwestycję. Organ ustalił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem stwierdził nieważność ww. uchwały rady gminy. Organ uznał, że rozpatrzenie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na zawieszenie postępowania

Inwestor złożył zażalenie na postanowienie starosty o zawieszeniu postępowania, jednak organ odwoławczy (wojewoda mazowiecki) utrzymał w mocy to postanowienie. Ponieważ starosta po zawieszeniu postępowania nie podejmował żadnych działań w sprawie pozwolenia na budowę, inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) skargę, zarzucając staroście bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.

W skardze inwestor zawarł wniosek m.in. o: zobowiązanie starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zobowiązanie starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. Inwestor podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, organ winien był zakończyć postępowanie w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem starosta przystąpił do załatwienia wniosku, po czym wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie mając ku temu podstaw.

Sąd oddala skargę

WSA nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił. Zdaniem sądu starosta nie dopuścił się bezczynności ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Postępowanie w tej sprawie nie toczyło się, ponieważ zostało zawieszone postanowieniem starosty, utrzymanym w mocy przez wojewodę mazowieckiego. Co więcej, ww. postanowienie wojewody mazowieckiego zostało zaskarżone m.in. przez inwestora do WSA, a sprawa na dzień wyrokowania nie została zakończona.

Wobec powyższego WSA stwierdził, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W tej sprawie (tj. w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania) WSA nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zaś zawieszenie postępowania formalnie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w ustawie.

Nadto, termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został przez ustawodawcę określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 KPA. Zgodnie z tym przepisem organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji zobowiązany jest wydać decyzję w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Przy czym termin do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zaczyna swój bieg od dnia wpływu kompletnego wniosku do właściwego organu. Jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej i organ nakłada na inwestora obowiązek jej uzupełnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to okresu od wezwania (wydania postanowienia) do upływu terminu wskazanego w postanowieniu lub faktycznego uzupełnienia projektu budowlanego także nie wlicza się do biegu sześćdziesięciopięciodniowego terminu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane przed upływem 65 dni, organ nie naruszył ww. przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i nie pozostaje on tym samym w zwłoce.

NSA: nie można zarzucić bezczynności

Inwestor nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem WSA i złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (NSA). NSA uznał jednak stanowisko WSA za słuszne i oddalił tę skargę. NSA stwierdził, że WSA nie był uprawniony do oceny zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Z przepisów wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wydać decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Natomiast z ust. 8 tego przepisu wynika, że do terminu o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że takie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało wydane przez starostę z urzędu i że zostało ono utrzymane w mocy. Prawidłowość tego postanowienia została zbadana w innym postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skutkiem tego postanowienia jest to, że sprawa “spoczywa”, a termin do załatwienia sprawy nie biegnie. Skoro tak, to staroście nie można zarzucić bezczynności w prowadzeniu postępowania. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, tj. ze skargi na przewlekłość oraz bezczynność organu administracji.

Sygnatura akt: II OSK 2461/17

KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten wyznacza w istocie termin (65 dni) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji. Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Oznacza to zatem, że w rzeczywistości od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do dnia wydania decyzji upłynąć może znacznie więcej czasu niż 65 dni.

Rozpowszechnioną praktyką jest kierowanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wezwań do inwestorów (wnioskodawców) do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy nie ma istotnych przesłanek do takiego wezwania (gdyż wniosek jest w istocie kompletny) jedynie po to, aby organ zyskał „dodatkowy” czas na załatwienie sprawy. Co więcej, wezwania takie nierzadko kierowane są po upływie długiego czasu (np. kilku tygodni) od dnia złożenia wniosku, co znacząco przedłuża postępowanie i odsuwa w czasie realizację inwestycji. Są to oczywiście z punktu widzenia inwestora zjawiska niepożądane. Realną zmianę takiej sytuacji mogłaby przynieść dopiero, jak się wydaje, interwencja ustawodawcy (w szczególności wprowadzająca zmiany w Prawie budowlanym).